Апелляционное определение Свердловского областного суда от 26.08.2015 по делу N 33-12448/2015 <Об оставлении без изменения Решения Верхнепышминского городского суда Свердловской области от 27.03.2015, которым был признан недействующим Лесохозяйственный регламент городских лесов городского округа Верхняя Пышма, утв. Решением Думы городского округа Верхняя Пышма от 26.05.2011 N 35/8 >

СВЕРДЛОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 26 августа 2015 г. по делу № 33-12448/2015

Судья М.

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:
председательствующего Гылкэ Д.И.
судей Старкова М.В., Шумкова Е.С.
при секретаре К.Р.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Свердловской области о признании недействующим Лесохозяйственного регламента городских лесов городского округа Верхняя Пышма, утвержденного решением Думы городского округа Верхняя Пышма Свердловской области от 26 мая 2011 года № 35/8
по апелляционному представлению прокурора участвующего в деле и апелляционной жалобе Думы городского округа Верхняя Пышма Свердловской области на решение Верхнепышминского городского суда Свердловской области от 27 марта 2015 года.
Заслушав доклад судьи Шумкова Е.С., объяснения старшего прокурора отдела по надзору за исполнением законов о защите интересов государства и общества прокуратуры Свердловской области Битюкова Г.А., поддержавшего доводы апелляционного представления, объяснения представителя Думы городского округа Верхняя Пышма Свердловской области и Администрации городского округа Верхняя Пышма Свердловской области К.Н., поддержавшей доводы жалобы, объяснения представителя Думы городского округа Верхняя Пышма Свердловской области Р., также поддержавшей доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

26 мая 2011 года Думой городского округа Верхняя Пышма Свердловской области издано решение № 35/8, которым утвержден Лесохозяйственный регламент городских лесов городского округа Верхняя Пышма.
Названное решение Думы городского округа Верхняя Пышма официально опубликовано 11 июня 2011 года в приложении к газете "Красное знамя" - муниципальный вестник № 12.
Названный Лесохозяйственный регламент городских лесов городского округа Верхняя Пышма является нормативным правовым актом, поскольку содержит общеобязательные требования к использованию городских лесов, их охране, защите и воспроизводству.
В настоящее время указанный Лесохозяйственный регламент действует в редакции решения Думы городского округа Верхняя Пышма от 25 апреля 2013 года № 61/14, опубликованного 14 мая 2013 года в приложении к газете "Красное знамя" - муниципальный вестник № 25.
Заместитель прокурора Свердловской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим со дня принятия вышеназванного Лесохозяйственного регламента городских лесов городского округа Верхняя Пышма, как противоречащего законодательству, имеющему большую юридическую силу. В обоснование указал, что Лесохозяйственный регламент был издан Думой городского округа Верхняя Пышма Свердловской области с превышением ее полномочий, так как в силу п. 30 ч. 1 ст. 28 Устава городского округа Верхняя Пышма Свердловской области вопрос об утверждении лесохозяйственного регламента городских лесов относится к полномочиям Администрации этого городского округа. Статья 21 Устава городского округа Верхняя Пышма, определяя полномочия Думы этого городского округа, не содержит правомочий, позволяющих представительному органу муниципального образования утверждать лесохозяйственный регламент городских лесов.
Кроме того указал, что в результате издания лесохозяйственного регламента площадь городских лесов городского округа Верхняя Пышма уменьшилась до 407,6 га, в то время, как до его принятия она составляла 1844 га. Уменьшение площади городских лесов не допускает ч. 6 ст. 105 Лесного кодекса Российской Федерации. Прокурор считал, что оспариваемый Лесохозяйственный регламент также противоречит и названной норме Лесного кодекса Российской Федерации.
Решением Верхнепышминского городского суда Свердловской области от 27 марта 2015 года заявление заместителя прокурора Свердловской области удовлетворено частично, суд признал недействующим полностью со дня вступления в законную силу решения суда Лесохозяйственный регламент городских лесов городского округа Верхняя Пышма, утвержденный решением Думы городского округа Верхняя Пышма от 26 мая 2013 года № 38/8, в редакции решения Думы городского округа Верхняя Пышма от 25 апреля 2013 года № 61/14.
В апелляционном представлении прокурор, участвовавший в деле, ставит вопрос об изменении состоявшегося по делу судебного акта и просит признать недействующим со дня принятия Лесохозяйственный регламент городских лесов городского округа Верхняя Пышма Свердловской области, ссылаясь на разъяснения, содержащиеся в п. 28 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", и указывая, что нет доказательств возникновения прав граждан и организаций на основании норм этого нормативного правового акта. Кроме того, полагает ошибочными выводы суда об отсутствии противоречия этого нормативного правового акта требованиям ч. 6 ст. 105 Лесного кодекса Российской Федерации.
В апелляционной жалобе, поданной представителем Думы городского округа Верхняя Пышма К.Н., поставлен вопрос об отмене решения суда и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявления прокурора. В обоснование указано, что Лесохозяйственный регламент городских лесов городского округа Верхняя Пышма принят в полном соответствии с компетенцией Думы городского округа. Принимая нормативный правовой акт, Дума руководствовалась подп. 5 п. 2 ст. 21 Устава городского округа Верхняя Пышма, согласно которому к компетенции Думы отнесен вопрос определения порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. К муниципальной собственности в силу ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации относится имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям. А по акту приема-передачи от 19 мая 2005 года муниципальное образование "Верхняя Пышма" приняла в муниципальную собственность от ФГУ "Уралмашевский лесхоз" земли лесного фонда общей площадью 566 га, в том числе покрытые лесом 408 га. Площадь городских лесов, указанная в лесохозяйственном регламенте, была определена по результатам лесоустроительных работ, осуществленных на основании муниципального контракта. Администрация городского округа Верхняя Пышма, руководствуясь полномочиями, установленными в п. 30 ч. 1 ст. 28 Устава городского округа, разрабатывала проект Лесохозяйственного регламента, чем и реализовала свои полномочия, определенные названными положениями Устава городского округа.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, обсудив доводы апелляционного представления и апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.
Разрешая спор и, признавая недействующим Лесохозяйственный регламент городских лесов городского округа Верхняя Пышма Свердловской области, суд первой инстанции исходил из того, что этот нормативной правовой акт принят органом местного самоуправления с нарушением его компетенции.
Данные выводы суда основаны на действующем законодательстве.
Согласно пункту "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5).
Специальным федеральным законом, регулирующим лесные отношения, является Лесной кодекс Российской Федерации.
Статья 2 Лесного кодекса Российской Федерации устанавливает, что лесное законодательство состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации (ч. 1). На основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать муниципальные правовые акты, регулирующие лесные отношения (ч. 6).
Издаваемые муниципальные правовые акты, в силу ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Согласно ч. 1 ст. 23 Лесного кодекса Российской Федерации основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов являются лесничества и лесопарки.
Исходя из требований ч. 1 ст. 87 названного кодекса лесохозяйственный регламент лесничества, лесопарка является документом, на основании которого осуществляется использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка.
Лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности и землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса, утверждаются органами местного самоуправления (ч. 3 ст. 87, ч. 1.1 ст. 84 Лесного кодекса Российской Федерации).
Устав городского округа Верхняя Пышма Свердловской области, определяя в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления этого городского округа, в п. 30 ч. 1 ст. 28 устанавливает, что вопросы организации использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах названного городского округа, отнесены к полномочиям администрации городского округа Верхняя Пышма.
Анализ вышеприведенных правовых норм свидетельствует о том, что принятие нормативного правового акта, определяющего вопросы использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, расположенных в границах городского округа Верхняя Пышма, то есть принятие Лесохозяйственного регламента городских лесов городского округа Верхняя Пышма, - это вопрос исключительной компетенции исполнительного органа местного самоуправления этого муниципального образования - администрации муниципального образования Верхняя Пышма Свердловской области.
Проанализировав ст. 21 Устава городского округа Верхняя Пышма, суд первой инстанции правильно пришел к выводу, что у Думы этого городского округа отсутствуют полномочия на издание (принятие) Лесохозяйственного регламента городских лесов городского округа Верхняя Пышма.
Действительно, как правильно ссылается в апелляционной жалобе представитель городской Думы городского округа Верхняя Пышма, Дума этого городского округа в силу п. 5 ч. 2 ст. 21 Устава городского округа уполномочена на разрешение вопросов определения порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Однако норма, предусмотренная п. 30 ч. 1 ст. 28 Устава городского округа, определяющая орган, уполномоченный разрешать вопросы, касающиеся городских лесов, является специальной нормой по отношению к положениям п. 5 ч. 2 ст. 21 Устава. Поэтому в данном случае, при разрешении спора и подлежала применению специальная норма п. 30 ч. 1 ст. 28 Устава городского округа, что правомерно и сделал суд первой инстанции.
Из текста оспариваемого лесохозяйственного регламента не следует, что он распространяется исключительно только на городские леса, находящиеся в собственности городского округа Верхняя Пышма. Наоборот, из его текста следует, что он определяет порядок использования, охраны, защиты и воспроизводства всех городских лесов, расположенных на территории названного городского округа, то есть как находящихся в собственности этого муниципального образования, так и не находящихся в его собственности, но расположенных на землях населенных пунктов, которые (земли) не являются собственностью данного городского округа. Городские же леса, расположенные на землях, не находящихся в собственности муниципального образования, исходя из требований ст. 8 Лесного кодекса Российской Федерации и ст. 19 Земельного кодекса Российской Федерации не могут являться собственностью муниципального образования. А, следовательно, Дума городского округа Верхняя Пышма, исходя из п. 5 ч. 2 ст. 21 Устава муниципального образования не вправе определять порядок распоряжения и пользования городскими лесами, не являющимися собственностью этого муниципального образования.
Указанное свидетельствует о несостоятельности доводов апелляционной жалобы о наличии у Думы городского округа Верхняя Пышма полномочий на издание оспариваемого лесохозяйственного регламента, распространяющегося, как уже указано на все городские леса, как находящиеся в муниципальной собственности, так и не находящиеся в собственности муниципалитета.
Акт приема-передачи земель от 19 декабря 2005 года, на который ссылается в жалобе представитель Думы, оформляет передачу от ФГУ "Уралмашевский лесхоз" в пользу муниципального образования Верхняя Пышма (в настоящее время городской округ Верхняя Пышма) земель из состава земель лесного фонда в категорию земель поселений г. Верхняя Пышма. Однако в акте не идет речь о передаче этих земель в собственность названного муниципального образования. Следовательно, сам по себе этот акт не свидетельствует о наличии права собственности городского округа Верхняя Пышма на 566 га земель, ранее входивших в земли лесного фонда, в том числе на 408 га земель, покрытых лесом. Поэтому этот акт и не может подтверждать правомочность принятия оспариваемого Лесохозяйственного регламента Думой городского округа Верхняя Пышма.
Придя к обоснованному выводу об отсутствии у Думы городского округа Верхняя Пышма полномочий на принятие оспариваемого Лесохозяйственного регламента, суд первой инстанции, руководствуясь разъяснениями, данными в п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", правомерно на основании ч. 2 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации признал оспариваемый нормативный правовой акт недействующим.
Часть 6 ст. 105 Лесного кодекса Российской Федерации содержит норму запрещающую уменьшать площадь городских лесов.
Разрешая спор, суд первой инстанции не усмотрел противоречия оспариваемого нормативного правового акта названной норме Лесного кодекса, придя к выводу, что прокурором не был доказан факт передачи городскому округу Верхняя Пышма 1 844 га городских лесов.
Однако такие выводы суда, судебная коллегия находит ошибочными, поскольку им не было учтено следующее.
Так из письма главы администрации городского округа Верхняя Пышма от 15 июля 2014 года № 3947-02 на имя директора Департамента лесного хозяйства Свердловской области следует, что согласно Генеральному плану городского округа Верхняя Пышма, утвержденному решением Думы городского округа Верхняя Пышма от 26 февраля 2010 года № 16/1, площадь городских лесов на территории городского округа Верхняя Пышма составляла 930,6 га (т. 1. л. д. 92).
Оспариваемый Лесохозяйственный регламент, утвержденный позднее вышеуказанного решения Думы от 26 февраля 2010 года, первоначально устанавливал площадь городских лесов - 410,5 га, а затем 407,6 га.
Сравнение вышеуказанных площадей городских лесов городского округа Верхняя Пышма, говорит о значительном уменьшении их площади. При этом материалы дела не содержат документов, обосновывающих такое уменьшение, как не содержат и документов свидетельствующих о законности такого уменьшения площади городских лесов.
Вместе с тем, исходя из требований ч. 1 ст. 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, и его законности возлагается на орган, принявшие оспариваемый акт (п. 16 вышеназванного Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации").
Таким образом, при наличии таких разногласий в площади городских лесов городского округа Верхняя Пышма, именно Дума городского округа Верхняя Пышма, как орган принявший оспариваемый нормативный правовой акт, должна была обосновать изменение их площади в сторону уменьшения в этом нормативном правовом акте, доказав и законность этого. Однако таких доказательств не было представлено.
При таких обстоятельствах следует признать, что в результате принятия оспариваемого Лесохозяйственного регламента, в нарушение ч. 6 ст. 105 Лесного кодекса Российской Федерации произошло уменьшение площади городских лесов городского округа Верхняя Пышма. Такое нарушение федерального законодательства также является основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим.
Однако указанные ошибочные выводы суда первой инстанции не влияют на существо принятого по делу решения, так как Лесохозяйственный регламент был признан недействующим в полном объеме.
Лесохозяйственный регламент городского округа Верхняя Пышма действовал длительное время, на его основании осуществлялась различная деятельность по использованию, охране, защите и воспроизводству городских лесов. Учитывая это, суд правильно признал оспариваемый нормативной правовой акт недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
Таким образом, судом постановлено правильное решение, которое отмене не подлежит. Судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения апелляционного представления прокурора и апелляционной жалобы Думы городского округа Верхняя Пышма.
Руководствуясь п. 1 ст. 328, ст. ст. 327.1, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Верхнепышминского городского суда Свердловской области от 27 марта 2015 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора участвующего в деле и апелляционную жалобу Думы городского округа Верхняя Пышма Свердловской области - без удовлетворения.

Председательствующий
Д.И.ГЫЛКЭ

Судьи
М.В.СТАРКОВ
Е.С.ШУМКОВ


------------------------------------------------------------------