Решение Свердловского областного суда от 20.03.2015 по делу N 3-121/2015 <О признании недействующими отдельных положений приложения к Постановлению Правительства Свердловской области от 06.02.2013 N 137-ПП "Об изменении и установлении границ лесопарковой зоны и зеленой зоны в границах государственного казенного учреждения Свердловской области "Верх-Исетское лесничество", государственного казенного учреждения Свердловской области "Билимбаевское лесничество"...">
СВЕРДЛОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 20 марта 2015 г. по делу № 3-121/2015
Свердловский областной суд в составе судьи Шумкова Е.С.,
при секретаре Г.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Свердловской области о признании недействующим в части постановления Правительства Свердловской области от 06 февраля 2013 года № 137-ПП "Об изменении и установлении границ лесопарковой зоны и зеленой зоны в границах государственного казенного учреждения Свердловской области "Верх-Исетское лесничество", государственного казенного учреждения Свердловской области "Билимбаевское лесничество", государственного казенного учреждения Свердловской области "Березовское лесничество", государственного казенного учреждения Свердловской области "Свердловское лесничество" и государственного казенного учреждения Свердловской области "Сысертское лесничество" в редакции постановлений Правительства Свердловской области от 16 апреля 2013 года № 514-ПП и от 18 декабря 2013 года № 1590-ПП,
установил:
Правительством Свердловской области 06 февраля 2013 года издано постановление № 137-ПП "Об изменении и установлении границ лесопарковой зоны и зеленой зоны в границах государственного казенного учреждения Свердловской области "Верх-Исетское лесничество", государственного казенного учреждения Свердловской области "Билимбаевское лесничество", государственного казенного учреждения Свердловской области "Березовское лесничество", государственного казенного учреждения Свердловской области "Свердловское лесничество" и государственного казенного учреждения Свердловской области "Сысертское лесничество".
Пунктом 1 постановления изменены и установлены границы лесопарковой и зеленой зоны в границах государственного казенного учреждения Свердловской области "Верх-Исетское лесничество", государственного казенного учреждения Свердловской области "Билимбаевское лесничество", государственного казенного учреждения Свердловской области "Березовское лесничество", государственного казенного учреждения Свердловской области "Свердловское лесничество" и государственного казенного учреждения Свердловской области "Сысертское лесничество" в соответствии с приложением (т. 2, л. д. 166 - 219).
Приложение к названному постановлению Правительства Свердловской области называется "Границы лесопарковой зоны и зеленой зоны в границах государственного казенного учреждения Свердловской области "Верх-Исетское лесничество", государственного казенного учреждения Свердловской области "Билимбаевское лесничество", государственного казенного учреждения Свердловской области "Березовское лесничество", государственного казенного учреждения Свердловской области "Свердловское лесничество" и государственного казенного учреждения Свердловской области "Сысертское лесничество" (далее - Приложение) (т. 2, л. д. 168).
В Приложении дана "Характеристика лесных участков, отнесенных к категории "эксплуатационные леса" В целях использования лесов для размещения объектов, намечаемых Генеральным планом муниципального образования "город Екатеринбург" в границах Верх-Исетского лесничества" (текстовая часть Приложения между Таблицей 2 и Таблицей 3) (т. 2, л. д. 172).
Таблица 3 Приложения имеет наименование "Поквартальная ведомость лесных участков, отнесенных к эксплуатационным лесам. Существующее подразделение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов" (т. 2, л. д. 172 - 179).
Карта-схема 2 Приложения содержит сведения о "распределении лесов по целевому назначению в границах государственного казенного учреждения Свердловской области "Верх-Исетское лесничество" (т. 2, л. д. 182).
Кроме того Приложение содержит "Характеристику лесных участков, отнесенных к категории "эксплуатационные леса" В целях использования лесов для размещения объектов, намечаемых Генеральным планом муниципального образования "город Екатеринбург" в границах Билимбаевского лесничества" (текстовая часть между Таблицей 7 и Таблицей 8) (т. 2, л. д. 186).
Таблица 8 Приложения имеет название "Поквартальная ведомость лесных участков, отнесенных к эксплуатационным лесам. Существующее подразделение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов" (т. 2, л. д. 186 - 190).
Карта-схема 4 Приложение содержит данные о "распределении лесов по целевому назначению в границах государственного казенного учреждения Свердловской области "Билимбаевское лесничество" (т. 2, л. д. 191).
Указанное постановление Правительства Свердловской области опубликовано в официальном средстве массовой информации - "Областной газете" 15 февраля 2013 года № 71-73 (т. 2, л. д. 220) и вступило в действие по истечению семи дней после опубликования.
Постановлениями Правительства Свердловской области от 16 апреля 2013 года № 514-ПП и от 18 декабря 2013 года № 1590-ПП, опубликованными в "Областной газете" 26 апреля 2013 года № 194-196 и 24 декабря 2013 года № 638-64 соответственно, были внесены изменения в Приложение к вышепоименованному постановлению Правительства Свердловской области (т. 2, л. д. 221 - 226).
Заместитель прокурора Свердловской области обратился в суд с требованием о признании незаконным и недействующим с момента принятия пункта 1 вышеназванного постановления Правительства Свердловской области, в редакции постановлений Правительства Свердловской области от 16 апреля 2013 года № 514-ПП и от 18 декабря 2013 года № 1590-ПП, как противоречащего Лесному кодексу Российской Федерации, в той его части, которой вышеперечисленными положениями Приложения части защитных лесов Верх-Исетского и Билимбаевского лесничеств переведены в категорию эксплуатационных лесов (т. 1, л. д. 5 - 10).
В судебном заседании представители заместителя прокурора Свердловской области Б.Г. и П. заявленные требования поддержали, просили их удовлетворить. В обоснование указали, что оспариваемыми положениями постановления Правительства Свердловской области от 06 февраля 2013 года № 137-ПП был осуществлен перевод лесов, поименованных в вышеназванных частях Приложения, из категории защитных лесов в категорию эксплуатационных лесов. Такой перевод противоречит требованиям статей 10, 12, 102, 105 Лесного кодекса Российской Федерации и осуществлен органом исполнительной власти Свердловской области с превышением полномочий, предусмотренных статьей 82 Лесного кодекса Российской Федерации, так как отнесение лесов к категории эксплуатационных в силу пункта 41 статьи 81 Лесного кодекса Российской Федерации относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.
Представители Правительства Свердловской области К. и Б.В. с заявлением не согласились, пояснили, что оспариваемое постановление принято Правительством Свердловской области в пределах его полномочий, соответствует законодательству, имеющему большую юридическую силу. Указали, что вышеприведенными положениями Приложения к оспариваемому постановлению Правительства Свердловской области перевод защитных лесов в категорию эксплуатационных не осуществлялся, в них содержатся лишь сведения о лесах, которые планируется в будущем перевести в категорию эксплуатационных. Внесение этих данных в постановление является необходимым условием для последующего принятия уполномоченным государственным органом Российской Федерации решения о переводе лесов из защитных в эксплуатационные.
Представитель Департамента Лесного хозяйства Свердловской области Г.В., привлеченного к участию в деле в качестве заинтересованного лица, с заявленными требованиями не согласился, полагал оспариваемое постановление Правительства Свердловской области соответствующим законодательству.
Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав письменные доказательства, суд находит, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5).
Аналогичные требования содержатся в пункте 1 статьи 3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Специальным федеральным законом, регулирующим лесные отношения, является Лесной кодекс Российской Федерации.
Статья 2 Лесного кодекса Российской Федерации устанавливает, что лесное законодательство состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации (часть 1). На основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения (часть 5).
В силу статьи 10 названного кодекса по своему целевому назначению леса подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса. В зависимости от целевого назначения лесов, статьями 102 - 109 указанного кодекса установлены особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства названных категорий лесов.
Отнесение лесов к эксплуатационным лесам, установление и изменение их границ, в силу пункта 41 статьи 81 Лесного кодекса Российской Федерации является исключительной компетенцией органов государственной власти Российской Федерации, а именно компетенцией Федерального агентства лесного хозяйства (пункт 5.4.4 Положения о федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года № 736).
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений предусмотрены статьей 82 Лесного кодекса Российской Федерации, пункт 1.1 которой к таким полномочиям относит: определение функциональных зон в лесопарковых зонах, площади лесопарковых зон, зеленых зон, установление и изменение границ лесопарковых зон, зеленых зон.
Порядок определения площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон установлен Положением об определении функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2009 года № 1007.
Правительство Свердловской области, являясь высшим постоянно действующим органом государственной власти Свердловской области, реализует свои полномочия, в том числе посредством издания нормативных правовых актов в форме постановлений (статьи 9, 49, 52 Устава Свердловской области). В соответствии с подпунктом 10 пункта 1 статьи 15 Закона Свердловской области от 04 ноября 1995 года № 31-ОЗ "О Правительстве Свердловской области" Правительство Свердловской области вправе: определять функциональные зоны в лесопарковых зонах, площади лесопарковых зон, зеленых зон, устанавливать и изменять границы лесопарковых зон, зеленых зон на территории Свердловской области.
Из вышеприведенного следует, что Правительство Свердловской области правомочно издать постановление, устанавливающее и изменяющее границы лесопарковых зон и зеленых зон в границах государственного казенного учреждения Свердловской области "Верх-Исетское лесничество", государственного казенного учреждения Свердловской области "Билимбаевское лесничество", государственного казенного учреждения Свердловской области "Березовское лесничество", государственного казенного учреждения Свердловской области "Свердловское лесничество" и государственного казенного учреждения Свердловской области "Сысертское лесничество".
Издавая такого рода нормативный правовой акт, руководствуясь пунктом 39 статьи 81 и пунктом 1.1 статьи 82 Лесного кодекса Российской Федерации, Правительство Свердловской области вправе отнести леса, входящие в границы лесопарковых зон и зеленых зон, к категории защитных лесов.
Вместе с тем, принимая такое постановление, Правительство Свердловской области не вправе относить леса (осуществлять перевод лесов) по их целевому назначению к категории эксплуатационных, поскольку, как уже указано выше, в силу пункта 41 статьи 81 Лесного кодекса Российской Федерации решение этого вопроса относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации.
Анализируя вышеперечисленные оспариваемые положения Приложения к постановлению Правительства Свердловской области от 06 февраля 2013 года № 137-ПП (за исключением карты схемы 2 и карты-схемы 4), суд находит, что на момент издания постановления, поименованные в них лесные участки, по своему целевому назначению относились к защитным лесам (т. 2, л. д. 172 - 179, 186 - 190).
Это обстоятельство подтверждается проектной документацией по изменению и установлению границ лесопарковых зон и зеленых зон в границах Верх-Исетского, Билимбаевского, Березовского, Свердловского и Сысертского лесничеств Свердловской области, разработанной Уральским филиалом ФГУП "Рослесинфорг" в 2011 году, которая явилась основанием для принятия вышеназванного постановления Правительства Свердловской области. Согласно документации, все леса, находящиеся на лесных участках, которые перечислены в вышеперечисленных положениях Приложения к постановлению Правительства Свердловской области от 06 февраля 2013 года № 137-ПП, до издания этого постановления относились к категории защитных лесов и проектировались для перевода из этой категории в категорию эксплуатационных лесов (т. 2, л. д. 8, 26 - 33, 37, 38 - 43, т. 3, л. д. 19).
Суду не представлено нормативного правового акта органа государственной власти Российской Федерации (Федерального агентства лесного хозяйства), принятого в соответствии пунктом 41 статьи 81 Лесного кодекса Российской Федерации об отнесении лесов, расположенных на лесных участках, поименованных: в "Характеристике лесных участков, отнесенных к категории "эксплуатационные леса" В целях использования лесов для размещения объектов, намечаемых Генеральным планом муниципального образования "город Екатеринбург" в границах Верх-Исетского лесничества" (текстовая часть Приложения между Таблицей 2 и Таблицей 3), в Таблице 3 Приложения, в "Характеристике лесных участков, отнесенных к категории "эксплуатационные леса" В целях использования лесов для размещения объектов, намечаемых Генеральным планом муниципального образования "город Екатеринбург" в границах Билимбаевского лесничества" (текстовая часть между Таблицей 7 и Таблицей 8), в Таблице 8 (т. 2, л. д. 172 - 179, 186 - 190) к категории эксплуатационных лесов. Не ссылались заинтересованные лица на такой правовой акт и в судебном заседании.
Согласование Федеральным агентством лесного хозяйства указанной проектной документации (т. 3, л. д. 19), таким актом не является. Этот документ не дает оснований считать, что названные леса переведены в категорию эксплуатационных.
Вместе с тем, в вышеназванных частях Приложения констатируется, что леса, расположенные в поименованных в них лесных участках, уже отнесены к категории эксплуатационных. А на карте-схеме 2 и на карте-схеме 4 Приложения эти лесные участки обозначены, как участки, на которых располагаются эксплуатационные леса (т. 2, л. д. 182, 191).
При отсутствии правового акта органа государственной власти Российской Федерации относящего к категории эксплуатационных лесов леса, расположенные на лесных участках, поименованных в вышеназванных частях Приложения, Правительство Свердловской области, утвердив такое Приложение, своим нормативным правовым актом констатировало принадлежность этих лесов к категории эксплуатационных.
Такая констатация повлекла внесение в государственный лесной реестр сведений об отнесении лесов, перечисленных в вышеназванных частях Приложения, к категории эксплуатационных лесов (т. 1, л. д. 77 - 80).
У суда нет никаких оснований считать, что указанные сведения о целевом назначении лесов были внесены в государственный лесной реестр на основании каких-либо других нормативных правовых актов, поскольку суду таких актов не представлено и заинтересованные лица не ссылались на их существование в судебном заседании
Таким образом, суд приходит к выводу, что утвердив Приложение, содержащее: "Характеристику лесных участков, отнесенных к категории "эксплуатационные леса" В целях использования лесов для размещения объектов, намечаемых Генеральным планом муниципального образования "город Екатеринбург в границах Верх-Исетского лесничества" (текстовая часть Приложения между Таблицей 2 и Таблицей 3), Таблицу 3, "Характеристику лесных участков, отнесенных к категории "эксплуатационные леса" В целях использования лесов для размещения объектов, намечаемых Генеральным планом муниципального образования "город Екатеринбург" в границах Билимбаевского лесничества" (текстовая часть между Таблицей 7 и Таблицей 8) и Таблицу 8, Правительство Свердловской области фактически отнесло леса, расположенные на лесных участках, перечисленных в этих частях Приложения, к категории эксплуатационных лесов, то есть изменило целевое назначение этих лесов с защитных на эксплуатационные. При этом такое изменение целевого назначения лесов Правительство Свердловской области закрепило на карте-схеме 2 и на карте-схеме 4 Приложения.
Доводы представителей заинтересованных лиц, утверждавших, что оспариваемым постановлением не был осуществлен перевод лесов из защитных в эксплуатационные, при таких обстоятельствах, суд находит не состоятельными.
Однако, как уже указано выше, решение вопроса об отнесении лесов к категории эксплуатационных относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, к которым Правительство Свердловской области не относится.
Следовательно, осуществив своим нормативным правовым актом перевод лесов из категории защитных в категорию эксплуатационных, Правительство Свердловской области превысило свои полномочия, определенные статьей 82 Лесного кодекса Российской Федерации, вторгнувшись в исключительные полномочия Российской Федерации, нарушив требования части 5 статьи 2 этого кодекса.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта (пункт 17).
Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими (пункт 18).
В силу части 4 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Таким образом, поскольку "Характеристика лесных участков, отнесенных к категории "эксплуатационные леса" В целях использования лесов для размещения объектов, намечаемых Генеральным планом муниципального образования "город Екатеринбург в границах Верх-Исетского лесничества" (текстовая часть Приложения между Таблицей 2 и Таблицей 3), Таблица 3 "Поквартальная ведомость лесных участков, отнесенных к эксплуатационным лесам. Существующее подразделение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов", карта-схема 2 "Распределение лесов по целевому назначению в границах государственного казенного учреждения Свердловской области "Верх-Исетское лесничество", "Характеристика лесных участков, отнесенных к категории "эксплуатационные леса" В целях использования лесов для размещения объектов, намечаемых Генеральным планом муниципального образования "город Екатеринбург" в границах Билимбаевского лесничества" (текстовая часть между Таблицей 7 и Таблицей 8), Таблица 8 "Поквартальная ведомость лесных участков, отнесенных к эксплуатационным лесам. Существующее подразделение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов", карта-схема 4 "Распределение лесов по целевому назначению в границах государственного казенного учреждения Свердловской области "Билимбаевское лесничество" Приложения, утвержденного пунктом 1 постановления Правительства Свердловской области от 06 февраля 2013 года № 137-ПП (в редакции постановлений Правительства Свердловской области от 16 апреля 2013 года № 514-ПП и от 18 декабря 2012 года № 1590-ПП), осуществляющие перевод защитных лесов в эксплуатационные, приняты Правительством Свердловской области с превышением полномочий, предоставленных ему федеральным законодательством, то эти положения подлежат признанию недействующими, как противоречащие федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Поскольку не имеется доказательств того, что на основании указанных положений Приложения были реализованы права граждан и организаций, как нет и доказательств того, что эти положения применялись, порождая правовые последствия, то суд приходит к выводу, что они подлежат признанию недействующими с момента принятия.
Руководствуясь статьями 194, 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
Заявление заместителя прокурора Свердловской области удовлетворить.
Со дня принятия признать недействующими "Характеристику лесных участков, отнесенных к категории "эксплуатационные леса" В целях использования лесов для размещения объектов, намечаемых Генеральным планом муниципального образования "город Екатеринбург" в границах Верх-Исетского лесничества", Таблицу 3 "Поквартальная ведомость лесных участков, отнесенных к эксплуатационным лесам. Существующее подразделение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов", карту-схему 2, "Характеристику лесных участков, отнесенных к категории "эксплуатационные леса" В целях использования лесов для размещения объектов, намечаемых Генеральным планом муниципального образования "город Екатеринбург" в границах Билимбаевского лесничества", Таблицу 8 "Поквартальная ведомость лесных участков, отнесенных к эксплуатационным лесам. Существующее подразделение лесов по целевому назначению и категориями защитных лесов", карту-схему 4 приложения к постановлению Правительства Свердловской области от 06 февраля 2013 года № 137-ПП "Об изменении и установлении границ лесопарковой зоны и зеленой зоны в границах государственного казенного учреждения Свердловской области "Верх-Исетское лесничество", государственного казенного учреждения Свердловской области "Билимбаевское лесничество", государственного казенного учреждения Свердловской области "Березовское лесничество", государственного казенного учреждения Свердловской области "Свердловское лесничество" и государственного казенного учреждения Свердловской области "Сысертское лесничество" в редакции постановлений Правительства Свердловской области от 16 апреля 2013 года № 514-ПП и от 18 декабря 2013 года № 1590-ПП.
Сообщение о решении суда подлежит опубликованию в "Областной газете" в течение десяти дней со дня вступления решения в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня изготовления решения суда в окончательной форме через Свердловский областной суд.
Судья
Е.С.ШУМКОВ
------------------------------------------------------------------