Апелляционное определение Свердловского областного суда от 04.02.2015 по делу N 33-1547/2015 <Об оставлении без изменения Решения Ленинского районного суда г. Екатеринбурга Свердловской области от 21.11.2014, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими Правил создания, содержания и охраны зеленых насаждений на территории муниципального образования "город Екатеринбург", утв. Решением Екатеринбургской городской Думы от 21.12.2010 N 87/34>
СВЕРДЛОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 4 февраля 2015 г. по делу № 33-1547/2015
Судья В.
Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:
председательствующего Шумкова Е.С.,
судей Кормильцевой И.И., Вдовиченко С.А.,
при секретаре Г.
рассмотрела в открытом судебном заседании 04 февраля 2015 года гражданское дело по заявлению прокурора г. Екатеринбурга Свердловской области о признании недействующими в части Правил создания, содержания и охраны зеленых насаждений на территории муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных решением Екатеринбургской городской Думы от 21 декабря 2010 года № 87/34
по апелляционному представлению прокурора г. Екатеринбурга Свердловской области на решение Ленинского районного суда г. Екатеринбурга Свердловской области от 21 ноября 2014 года.
Заслушав доклад судьи Шумкова Е.С., объяснения прокурора Вахрамеева Р.Г., поддержавшего апелляционное представление, возражения представителя Екатеринбургской городской Думы А., судебная коллегия
установила:
21 декабря 2010 года Екатеринбургской городской Думой принято решение № 87/34, которым утверждены Правила создания, содержания и охраны зеленых насаждений на территории муниципального образования "город Екатеринбург" (далее - Правила).
Абзац 2 пункта 2 названных Правил предусматривает, что "Настоящие Правила не регулируют вопросы создания, содержания, охраны, учета и сноса зеленых насаждений, расположенных на территории частных домовладений, садоводческих, дачных и огородных участков".
Пункт 10 Правил гласит:
"Обязанности по содержанию и сохранности зеленых насаждений осуществляются собственниками земельных участков, на территориях которых находятся зеленые насаждения, за исключением случаев перехода данных обязанностей на других лиц в соответствии с федеральными, областными законами или условиями договоров (абз. 1).
Обязанности по содержанию и сохранности зеленых насаждений возлагаются (абз. 2):
на землях общего пользования, а также на территориях садов, скверов, бульваров, пешеходных аллей, улиц, газонов - на администрации районов, специализированные муниципальные учреждения (абз. 3);
на придомовых и дворовых территориях - на собственников помещений в многоквартирном доме, управляющие организации, жилищно-строительные кооперативы;
на территориях организаций в пределах гражданской, промышленной застройки - на данные организации (абз. 4);
на территориях, отведенных под строительство, реконструкцию, ремонт объектов - на лица, которым отведены земельные участки под строительство, реконструкцию, ремонт объектов; при проведении этих работ подрядными организациями - на подрядные организации (абз. 5);
на территориях городских лесов - на специализированные муниципальные учреждения по ведению лесного хозяйства (абз. 6)".
Пункт 20 Правил имеет следующее содержание:
"Для получения разрешительных документов на снос, пересадку, реконструкцию зеленых насаждений заявитель подает в Комитет благоустройства Администрации города Екатеринбурга, администрацию района в соответствии с основаниями, указанными в пункте 18 настоящих Правил, заявление в письменной форме с указанием причин сноса, пересадки, реконструкции зеленых насаждений (абз. 1).
К заявлению прикладываются копии (абз. 2):
документов, подтверждающих права физических, юридических лиц на земельный участок, предусмотренные гражданским, земельным законодательством Российской Федерации, за исключением случаев, когда снос, пересадка, реконструкция зеленых насаждений осуществляются на землях общего пользования (абз. 3);
акта выбора земельного участка (трассы) и (или) разрешения на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов (производство земляных работ) - при строительстве (прокладке), реконструкции, ремонте линейных объектов (абз. 4);
стройгенплана объекта строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) сводного плана инженерных сетей и плана благоустройства (озеленения) в стадии "рабочего проекта", за исключением пункта 21 настоящих Правил (абз. 5)".
Прокурор г. Екатеринбурга Свердловской области обратился в суд с заявлением о признании абз. 2 п. 2, аб. 3 п. 10, абз. 3 п. 20 в части слов "за исключением случаев, когда снос, пересадка, реконструкция зеленых насаждений осуществляются на землях общего пользования" указанных Правил противоречащими ст. 7, п. 11 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 7 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Также ссылался на наличие в оспариваемых нормах Правил коррупциогенных факторов, предусмотренных пп. "а, в, ж" ст. 3, п. "б" ст. 4 "Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96.
Решением Ленинского районного суда г. Екатеринбурга Свердловской области от 21 ноября 2014 года в удовлетворении заявления отказано.
В апелляционном представлении прокурор г. Екатеринбурга Свердловской области ставит вопрос об отмене решения суда по мотиву неправильного применения норм материального права. Указывает, что суд необоснованно отклонил и не принял во внимание его доводы.
Заслушав лиц, участвующих в деле, обсудив доводы жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда, судебная коллегия приходит к следующему.
В силу ст. 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
В силу ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление в Российской Федерации представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Часть 1 ст. 16 названного федерального закона к вопросам местного значения городского округа относит:
организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа (п. 11).
утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа (п. 25);
Абзац 2 п. 3 ст. 7 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к вопросам местного значения городского округа также относит организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа. При этом названный закон под охраной окружающей среды понимает деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды (включая землю, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы) рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (ч. 1).
Вышеперечисленные полномочия органы местного самоуправления разрешают сами. В том числе путем принятия муниципальных правовых актов. Однако муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (чч. 1, 4 ст. 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Пункт 3 оспариваемых Правил под зелеными насаждениями понимает совокупность древесных, кустарниковых, травянистых, цветочных растений естественного или искусственного происхождения, в том числе газонов, цветников.
Пункт 2 Правил определяет сферу их действия, указывая, что они устанавливают требования к созданию, содержанию, охране, сносу, пересадке и реконструкции зеленых насаждений на земельных участках, расположенных на территории муниципального образования "город Екатеринбург", и являются обязательными для исполнения всеми юридическими лицами, независимо от их организационно-правовой формы, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами (абз. 1). Однако эти правила не регулируют вопросы создания, содержания, охраны, учета и сноса земельных насаждений, расположенных на территории частных домовладений, садоводческих, дачных и огородных участков (абз. 2).
Анализ вышеприведенных положений позволяет сделать вывод, что Правила регулируют вопросы озеленения, сохранения и восстановления зеленых насаждений территории муниципального образования "город Екатеринбург". Следовательно, Правила приняты по вопросам благоустройства и охраны окружающей среды, отнесенным пп. 11, 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и абз. 2 п. 3 ст. 7 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к вопросам местного значения.
Федеральное законодательство, как и законодательство Свердловской области не обязывают органы местного самоуправления муниципальных образований на территории Свердловской области принимать один единственный нормативный правовой акт, регулирующий все вопросы благоустройства и охраны окружающей среды на территории конкретного муниципального образования. Следовательно, органы местного самоуправления вправе принимать в этой области несколько нормативных правовых актов, регулируя эти отношения с учетом конкретных особенностей, учитывая только лишь, что такие акты не могут противоречить законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Исключив из сферы действия оспариваемого нормативного правового акта вопросы, перечисленные в абз. 2 п. 2 Правил, орган местного самоуправления г. Екатеринбурга реализовал свои полномочия, предоставленные ему вышеперечисленным законодательством, создав нормативный правовой акт, регламентирующий не всю сферу благоустройства и охраны окружающей среды, а только лишь часть этой сферы. При этом в противоречие с вышеназванными нормами федеральных законов абз. 2 п. 2 Правил не вступает.
Вопреки доводам прокурора не содержит названный абзац п. 2 Правил и коррупциогенных факторов предусмотренных пп. "а" (широта дискреционных полномочий", "б" (выборочное изменение объема права), "ж" (отсутствие или неполнота административных процедур" "Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, поскольку им не устанавливается никаких сроков и условий принятия каких-либо решений органами местного самоуправления и должностными лицами, он не предполагает каких-либо полномочий этих органов и должностных лиц, не дублирует никаких полномочий. Не предполагает эта норма и какого-либо усмотрения или порядка совершения действий при ее применении названными органами и должностными лицами.
Пункт 12 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации к территориям общего пользования относит территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).
По смыслу ч. 12 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации к земельным участкам общего пользования относятся земельные участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами. Данные земельные участки не подлежат приватизации.
Проанализировав положения ч. 4 ст. 51 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дающие право муниципальным образованиям создавать муниципальные предприятия и учреждения для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Учитывая требования п. 1.2.1 Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденных Приказом Госстроя Российской Федерации от 15 декабря 1999 года № 153, согласно которым зеленые насаждения, находящиеся на озелененных и лесных территориях общего пользования, финансируются из городского бюджета. А также исходя из того, что вопросы озеленения территории городского округа, как вопросы благоустройства территории и охраны окружающей среды, в силу вышеназванных федеральных законов относятся к исключительной компетенции органов местного самоуправления, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для признания противоречащим федеральному законодательству абз. 3 п. 10 Правил, так как он определяет те муниципальные органы и учреждения, которые непосредственно обязаны осуществлять эти функции.
Проанализировав правовую природу земель общего пользования, суд сделал верные суждения о соответствии действующему законодательству и положений абз. 3 п. 20 Правил. Нет в данных положениях и коррупциогенных факторов, указываемых прокурором.
Названные Правила приняты Екатеринбургской городской Думой в пределах полномочий, предусмотренных ст. 29 Устава муниципального образования г. Екатеринбург. Они опубликованы в официальном средстве массовой информации и вступили в действие по истечении 10 дней со дня опубликования, являются действующими по настоящее время.
При таких обстоятельствах, судом постановлено законное и обоснованное решение, оснований для его отмены не имеется.
Руководствуясь п. 1 ст. 328, ст. ст. 327.1, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Ленинского районного суда г. Екатеринбурга Свердловской области от 21 ноября 2014 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора г. Екатеринбурга Свердловской области - без удовлетворения.
Председательствующий
Е.С.ШУМКОВ
Судьи
И.И.КОРМИЛЬЦЕВА
С.А.ВДОВИЧЕНКО
------------------------------------------------------------------