Апелляционное определение Свердловского областного суда от 25.02.2015 по делу N 33-1499/2015 <Об отмене Решения Ленинского районного суда г. Екатеринбурга от 03.10.2014 и дополнительного Решения от 01.12.2014 и признании недействующими подпункта 3 части 1 пункта 7 и подпункта 4 пункта 9 Положения "О подготовке и выдаче градостроительных планов земельных участков в муниципальном образовании "город Екатеринбург", утв. Решением Екатеринбургской городской Думы от 10.06.2014 N 16/17>

СВЕРДЛОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 25 февраля 2015 г. по делу № 33-1499/2015

Судья Савинова О.Н.

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:
председательствующего Шумкова Е.С.,
судей Полевщиковой С.Н., Чирковой Т.Н.,
при секретаре судебного заседания Л.,
рассмотрела в открытом судебном заседании 25.02.2015 гражданское дело
по заявлению К. об оспаривании нормативных правовых актов, принятых Администрацией г. Екатеринбурга и Екатеринбургской городской Думой,
по апелляционной жалобе К.
на решение Ленинского районного суда г. Екатеринбурга от 03.10.2014.
Заслушав доклад судьи Чирковой Т.Н., объяснения К., поддержавшего доводы жалобы, возражения представителей заинтересованных лиц Екатеринбургской городской Думы А., Администрации г. Екатеринбурга М., заключение прокурора Истоминой И.В., полагавшей требования заявителя подлежащими удовлетворению в части, судебная коллегия

установила:

Положением "О подготовке и выдаче градостроительных планов земельных участков в муниципальном образовании "город Екатеринбург", утвержденным Решением Екатеринбургской городской Думы от 10.06.2014 № 16/17 (далее Положение), предусмотрено, что для получения градостроительного плана земельного участка заявитель представляет в Главархитектуру Администрации заявление о выдаче градостроительного плана земельного участка по форме, утвержденной Администрацией города Екатеринбурга (подпункт 1 части 1 пункта 7) и документы, удостоверяющие (устанавливающие) права на земельный участок, права на которые не зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним в соответствии с законодательством Российской Федерации (подпункт 3 части 1 пункта 7).
Пунктом 9 Положения установлено, что основаниями для отказа в принятии решения о подготовке и выдаче градостроительного плана земельного участка по заявлениям физических и юридических лиц в виде отдельного документа являются следующие факты: строительство объекта капитального строительства на земельном участке не предусмотрено документацией по планировке территории (подпункт 3); у заявителя отсутствуют права на земельный участок (здание, сооружение) (подпункт 4).
Административным регламентом предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков", утвержденным Постановлением Администрации г. Екатеринбурга от 18.06.2012 № 2586 (далее Административный регламент) установлено, что заявителями на получение данной муниципальной услуги являются физические и юридические лица - правообладатели ранее сформированных и прошедших государственный кадастровый учет земельных участков (пункт 2).
В соответствии с пунктом 9 Административного регламента срок предоставления муниципальной услуги не должен превышать одного месяца со дня поступления обращения.
Пунктом 14 Административного регламента установлено, что к основаниям для отказа в предоставлении муниципальной услуги относятся следующие факты: земельный участок изъят для государственных или муниципальных нужд; заявителем представлен неполный пакет документов, предусмотренных Приложением № 1 к настоящему Административному регламенту.
Приложением № 1 к Административному регламенту предусмотрен перечень документов, кроме заявления и документа, удостоверяющего личность, которые заявитель должен представить в Администрацию г. Екатеринбурга для получения градостроительного плана земельного участка (далее ГПЗУ).
К., полагая противоречащими нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации вышеприведенные положения муниципальных правовых актов, обратился в суд с требованием о признании их недействующими.
Определением Ленинского районного суда г. Екатеринбурга от 03.10.2014 производство по требованиям К. о признании незаконным Приложения № 1 к Административному регламенту, обязывающего заявителя предоставлять для получения ГПЗУ иные документы, кроме заявления и документа, удостоверяющего личность, было прекращено в связи с наличием вступившего в законную силу решения суда, которым проверена законность Административного регламента в данной части.
Решением Ленинского районного суда г. Екатеринбурга от 03.10.2014 и дополнительным решением этого же суда от 01.12.2014 остальные требования К. были удовлетворены в части. Суд признал недействующим с момента принятия пункт 14 Административного регламента в той его части, которой предусмотрен отказ в выдаче ГПЗУ по причине изъятия земельного участка для муниципальных или государственных нужд. В остальной части требования К. оставлены без удовлетворения.
В апелляционной жалобе К., ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, просит об отмене указанного решения суда в части отказа в удовлетворении его требований. Указал, что нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации любому заинтересованному лицу гарантирована возможность получения ГПЗУ без предоставления документов, подтверждающих право пользования земельным участком. Оспариваемые положения муниципальных нормативных правовых актов явились основанием для отказа в выдаче ему ГПЗУ в отношении земельных участков, собственником которых он не является.
Заинтересованные лица Екатеринбургская городская Дума, Администрация г. Екатеринбурга представили возражения на апелляционную жалобу, в которых указали, что Градостроительный кодекс Российской Федерации различает основания и порядок получения ГПЗУ для правообладателей земельных участков и заинтересованных лиц, которые получают информацию из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности за плату. Процедура получения ГПЗУ в виде отдельного документа в порядке реализации правообладателями земельных участков права на застройку определена Екатеринбургской городской Думой в соответствии с полномочиями по вопросам градостроительной деятельности и не противоречит федеральному законодательству. Просят решение суда оставить без изменения, жалобу К. - без удовлетворения.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции заявитель К. требования и доводы апелляционной жалобы поддержал.
Представители заинтересованных лиц Екатеринбургской городской Думы А., Администрации г. Екатеринбурга М. поддержали доводы, изложенные в возражениях на апелляционную жалобу, считая ее необоснованной.
Прокурор Истомина И.В. полагает требования К. подлежащими удовлетворению в части признания недействующими оспариваемых положений муниципальных нормативных правовых актов, ограничивающих правообладателями круг лиц, имеющих право на получение ГПЗУ, а также предусматривающих предоставление заинтересованным лицом для получения ГПЗУ иных документов, кроме заявления и документа, удостоверяющего личность. Считает необходимым также привести в соответствие с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации положение Административного регламента о сроке выдачи ГПЗУ.

Заслушав заявителя, представителей заинтересованных лиц, заключение прокурора, изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность судебного решения в полном объеме, судебная коллегия приходит к следующему.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что Административный регламент и Положение приняты уполномоченными органами в соответствии с их компетенцией, не противоречат действующему законодательству, в частности положениям Градостроительного кодекса, предусматривающим, что выдача ГПЗУ может осуществляться в порядке реализации права собственника на строительство на принадлежащем ему земельном участке (статьи 46, 48, 51, 52, 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и в порядке получения градостроительной информации из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (статьи 56, 57 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Однако с такими выводами суда первой инстанции судебная коллегия в полном объеме согласиться не может по следующим основаниям.
В силу пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории.
По смыслу части 5 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации, одним из видов документации по планировке территории является градостроительный план земельного участка.
Согласно статье 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1). Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).
Таким образом, органы местного самоуправления г. Екатеринбурга вправе принимать муниципальные правовые акты, регламентирующие порядок выдачи ГПЗУ в отношении земельных участков, расположенных на территории этого муниципального образования.
Статьей 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам. Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа (части 1, 2 данной статьи).
Согласно положениям части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка градостроительных планов земельных участков, подлежащих застройке, должна осуществляться в составе проектов межевания территорий, такая же возможность предусмотрена и в отношении застроенных земельных участков.
В соответствии с частью 17 статьи 46 (об особенностях подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа) названного Кодекса в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, не требуется проведение процедур, предусмотренных частями 1 - 16 данной статьи (регламентирующих последовательность действий органов местного самоуправления в связи с подготовкой документации и вопросы проведения публичных слушаний). Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.
Из содержания приведенных норм следует, что подготовка и выдача градостроительного плана земельного участка осуществляется по заявлению собственника, пользователя либо иного заинтересованного лица и является обязанностью уполномоченного органа.
Названные нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, регулирующие отношения, возникшие между заявителем и органом местного самоуправления, не предусматривают обязанность гражданина обосновать цель истребования градостроительного плана, предоставить иные документы, кроме тех, которые связаны с возможностью идентификации обратившегося лица.
Кроме этого, выдача органом местного самоуправления ГПЗУ является муниципальной услугой, под которой согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, осуществляемая по запросам заявителей в пределах полномочий этого органа. Следовательно, на правоотношения, регулируемые оспариваемыми правовыми актами, распространяются положения указанного Федерального закона.
Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" устанавливает, что нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с указанным Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами (статья 3).
Пунктом 1 части 1 статьи 7 названного Федерального закона органам, предоставляющим муниципальные услуги, запрещено требовать от заявителей представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.
Положение "О подготовке и выдаче градостроительных планов земельных участков в муниципальном образовании "город Екатеринбург", утвержденное Решением Екатеринбургской городской Думы от 10.06.2014 № 16/17, было опубликовано в "Вестнике Екатеринбургской городской Думы" от 17.06.2014 № 274.
Как следует из преамбулы, действие названного Положения распространяется на правоотношения, возникающие при подготовке и выдаче градостроительного плана земельного участка по заявлениям физических и юридических лиц в виде отдельного документа.
Подпунктом 3 части 1 пункта 7 Положения предусмотрено, что для получения градостроительного плана земельного участка в целях строительства или реконструкции объекта капитального строительства заявитель представляет в Главархитектуру Администрации города Екатеринбурга документы, удостоверяющие (устанавливающие) права на земельный участок, права на которые не зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Подпунктом 4 пункта 9 Положения предусмотрено, что отсутствие у заявителя прав на земельный участок (здание, сооружение) является основанием для отказа в принятии решения о подготовке и выдаче градостроительного плана земельного участка по заявлениям физических и юридических лиц в виде отдельного документа.
Сравнительный анализ данных положений муниципального правового акта с приведенными выше федеральными нормами позволяет прийти к выводу о том, что оспариваемое правовое регулирование осуществлено органом местного самоуправления с превышением предоставленных ему полномочий и в противоречие Градостроительному кодексу Российской Федерации, имеющему большую юридическую силу.
Данные положения создают препятствия в реализации права лицам, не обладающими правами на земельный участок, на получение муниципальной услуги в виде выдачи ГПЗУ.
Поскольку нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации для получения ГПЗУ на заявителя не возложена обязанность по предоставлению иных документов, кроме тех, которые связаны с возможностью идентификации обратившегося лица, не может быть признан состоятельным довод заинтересованных лиц о том, что обязанность по предоставлению правоустанавливающих документов на объекты недвижимости, права на которые не зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, закреплена в пункте 15 части 6 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Из буквального толкования приведенных положений следует, что они подлежат применению, если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами, определяющими порядок предоставления государственных и муниципальных услуг, в рассматриваемом случае - Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Судебная коллегия отклоняет доводы заинтересованных лиц, что лица, не обладающие правами на земельный участок, могут получить необходимые сведения о нем из информационных систем обеспечения градостроительной деятельности на основании статей 56, 57 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку порядок подготовки ГПЗУ в виде отдельного документа регламентирован именно частью 17 статьи 46 названного кодекса.
Установив, что оспариваемые положения муниципального правового акта противоречат федеральному закону, а также, что до вынесения определения эти положения применялись и порождали правовые последствия, на основании части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судебная коллегия признает недействующими с момента принятия настоящего определения подпункт 3 части 1 пункта 7, подпункт 4 пункта 9 Положения.
Доводы К. о несоответствии Градостроительному кодексу Российской Федерации остальных оспариваемых норм Положения, норм Административного регламента не получили оценки в решении суда.
Согласно подпункту 1 части 1 пункта 7 Положения для получения градостроительного плана земельного участка заявитель представляет в Главархитектуру Администрации города Екатеринбурга заявление о выдаче градостроительного плана земельного участка по форме, утвержденной Администрацией города Екатеринбурга.
Утверждение формы заявления о выдаче ГПЗУ, вопреки доводам заявителя, не отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности, что следует из анализа статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Поскольку выдача органом местного самоуправления ГПЗУ является муниципальной услугой, стандарт предоставления которой определяется административным регламентом, положение об утверждении формы заявления о предоставлении муниципальной услуги Администрацией города Екатеринбурга соответствует статье 13 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", которая устанавливает, что порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг устанавливается местной администрацией.
Кроме этого, из пункта 9 Положения, который устанавливает исчерпывающий перечень оснований для отказа в принятии решения о подготовке и выдаче ГПЗУ, следует, что несоответствие заявления установленной форме не является основанием для отказа в выдаче ГПЗУ.
Изложенное свидетельствует о том, что в данной части оспариваемый акт не противоречит федеральным нормам.
Из анализа статей 41, 42, 43, 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что подготовка ГПЗУ осуществляется только применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам. Следовательно, подпункт 3 пункта 9 Положения, согласно которому основанием для отказа в принятии решения о подготовке и выдаче ГПЗУ является следующий факт: строительство объекта капитального строительства на земельном участке не предусмотрено документацией по планировке территории, - соответствует данным нормам.
Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков", утвержденный Постановлением Администрации г. Екатеринбурга от 18.06.2012 № 2586, на момент принятия решения судом первой инстанции действовал в редакции от 16.09.2014. Новая редакция Административного регламента вступила в законную силу 30.09.2014.
В соответствии с частью 2 пункта 1 Административного регламента в редакции от 16.09.2014 его действие распространяется на правоотношения, возникающие при подготовке и выдаче градостроительного плана земельного участка в виде отдельного документа по заявлению правообладателя земельного участка для осуществления нового строительства или реконструкции объекта капитального строительства.
Как указано выше, порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг устанавливается местной администрацией. В соответствии со статьями 12, 14 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" административный регламент должен содержать стандарт предоставления муниципальной услуги, который, в частности, включает наименование муниципальной услуги, результат предоставления муниципальной услуги, правовые основания для ее предоставления.
В новой редакции Административный регламент раскрывает стандарт предоставления муниципальной услуги по выдаче ГПЗУ правообладателям земельного участка для осуществления нового строительства или реконструкции объекта капитального строительства. Предоставление муниципальной услуги по выдаче ГПЗУ по иным основаниям (иным заинтересованным лицам) данным документом не регламентируется.
Разработка и утверждение административных регламентов по субъектам и основаниям обращения за муниципальной услугой не противоречит Федеральному закону от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Орган местного самоуправления вправе разработать несколько административных регламентов предоставления муниципальных услуг в зависимости от названных обстоятельств. Следовательно, установление в пункте 2 Административного регламента конкретного круга лиц, на обращения которых он распространяется, не свидетельствует о противоречии действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Признавая недействующим пункт 14 Административного регламента в части, ограничивающей выдачу ГПЗУ по причине изъятия земельного участка для муниципальных или государственных нужд, суд перовой инстанции не учел, что данная норма утратила силу с 30.09.2014 в связи с принятием постановления от 16.09.2014 № 2752, опубликованного в газете "Вечерний Екатеринбург" 19.09.2014.
По смыслу статей 251, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в порядке гражданского судопроизводства могут быть оспорены лишь такие нормативные правовые акты, которые на время их обжалования являются действующими и влекущими нарушение гражданских прав и свобод.
Учитывая, что правовая норма, действие которой прекращено, не может служить основанием для возникновения прав и обязанностей, она не может нарушать и какие-либо права заявителя, следовательно, не может быть предметом проверки в порядке, предусмотренном главой 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, целью которого является прекращение действия нормативного правового акта в будущем. В связи с этим решение суда о признании недействующим в части пункта 14 Административного регламента подлежит отмене с прекращением производства по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 134 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Таким образом, в силу пункта 4 части 1 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации решение суда первой инстанции от 03.10.2014 и дополнительное решение от 01.12.2014 подлежат отмене с принятием по делу нового решения.
На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 статьи 328, статьей 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ленинского районного суда г. Екатеринбурга от 03.10.2014 и дополнительное решение от 01.12.2014 отменить.
Принять по делу новое решение, которым со дня принятия настоящего определения признать недействующими подпункт 3 части 1 пункта 7 и подпункт 4 пункта 9 Положения "О подготовке и выдаче градостроительных планов земельных участков в муниципальном образовании "город Екатеринбург", утвержденного Решением Екатеринбургской городской Думы от 10.06.2014 № 16/17.
В удовлетворении требований К. о признании недействующими подпункта 1 части 1 пункта 7, подпункта 3 пункта 9 Положения "О подготовке и выдаче градостроительных планов земельных участков в муниципальном образовании "город Екатеринбург", утвержденного Решением Екатеринбургской городской Думы от 10.06.2014 № 16/17, пунктов 2, 9 Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков", утвержденного Постановлением Администрации г. Екатеринбурга от 18.06.2012 № 2586 в редакции постановления от 16.09.2014 № 2752 отказать.
Прекратить производство по делу в части требований К. о признании недействующим пункта 14 Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков", утвержденного Постановлением Администрации г. Екатеринбурга от 18.06.2012 № 2586, в части, ограничивающей выдачу градостроительного плана земельного участка в случае изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

Председательствующий
Е.С.ШУМКОВ

Судьи
С.Н.ПОЛЕВЩИКОВА
Т.Н.ЧИРКОВА


------------------------------------------------------------------