Апелляционное определение Свердловского областного суда от 14.10.2015 по делу N 33-16233/2015 <Об отмене Решения Ленинского районного суда г. Екатеринбурга Свердловской области от 13.08.2015 и отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими Правил благоустройства территории муниципального образования "город Екатеринбург", утв. Решением Екатеринбургской городской Думы от 26.06.2012 N 29/61>

СВЕРДЛОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 14 октября 2015 г. по делу № 33-16233/2015

Судья Л.

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:
председательствующего Соболевой Т.Е.,
судей Кормильцевой И.И.,
Шумкова Е.С.,
при секретаре Г.,
рассмотрела в открытом судебном заседании 14 октября 2015 года гражданское (административное) дело по заявлению прокурора города Екатеринбурга о признании недействующими в части Правил благоустройства территории муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных Решением Екатеринбургской городской Думы от 26 июня 2012 года № 29/61,
по апелляционным жалобам заинтересованных лиц (административного ответчика) Екатеринбургской городской Думы, Администрации города Екатеринбурга
на решение Ленинского районного суда города Екатеринбурга Свердловской области от 13 августа 2015 года.
Заслушав доклад судьи Соболевой Т.Е., объяснения представителей заинтересованных лиц (административного ответчика) Екатеринбургской городской Думы А., Администрации города Екатеринбурга В., поддержавших доводы апелляционных жалоб, представителя заявителя (административного истца) прокурора города Екатеринбурга Дашко Е.А., возражавшей против удовлетворения апелляционных жалоб, судебная коллегия

установила:

Решением Екатеринбургской городской Думы от 26.06.2012 № 29/61 утверждены Правила благоустройства территории муниципального образования "город Екатеринбург" (далее - Правила благоустройства), опубликованные 29.06.2012 в официальном печатном издании Екатеринбургской городской Думы "Вестнике Екатеринбургской городской Думы" № 236, действующие в настоящее время в редакции Решений Екатеринбургской городской Думы от 22.10.2013 № 5/4, 23.06.2015 № 23/36.
В соответствии с абзацем 2 пункта 6 Правил благоустройства собственники земельных участков, зданий, строений и сооружений и (или) уполномоченные ими лица, являющиеся владельцами и (или) пользователями земельных участков, зданий, строений и сооружений, обязаны обеспечить: уборку принадлежащих им на праве собственности или ином вещном праве земельных участков и прилегающей территории, а также очистку этих территорий от мусора, отходов, снега, скоплений дождевых и талых вод, технических и технологических загрязнений, удаление обледенений.
Прокурор города Екатеринбурга обратился в суд с заявлением о признании недействующим с момента принятия абзаца 2 пункта 6 Правил благоустройства в части слов "и прилегающей территории, а также очистку этих территорий от мусора, отходов, снега, скоплений дождевых и талых вод, технических и технологических загрязнений, удаление обледенений", как противоречащего федеральному законодательству: статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации, а также содержащего коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом "д" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, нарушение компетенции органа местного самоуправления.
В судебном заседании представитель заявителя прокурора города Екатеринбурга Дашко Е.А. настаивала на удовлетворении заявления.
Представитель заинтересованного лица Екатеринбургской городской Думы К. в судебном заседании заявленные требования не признала.
Представитель привлеченного судом в качестве заинтересованного лица Администрации города Екатеринбурга в судебное заседание не явился.
Решением Ленинского районного суда города Екатеринбурга Свердловской области от 13 августа 2015 года заявление прокурора города Екатеринбурга удовлетворено. Признан недействующим с момента принятия абзац 2 пункта 6 Правил благоустройства территории муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных Решением Екатеринбургской городской Думы от 26.06.2012 № 29/61, в части возложения обязанности на собственников земельных участков, зданий, строений и сооружений и (или) уполномоченных ими лиц, являющихся владельцами и (или) пользователями земельных участков, зданий, строений и сооружений, по обеспечению уборки, очистки от мусора, отходов, снега, скоплений дождевых и талых вод, технических и технологических загрязнений, удалению обледенений на прилегающей территории.
В апелляционных жалобах заинтересованные лица (административный ответчик) Екатеринбургская городская Дума, Администрация города Екатеринбурга просят решение суда отменить в связи с неправильным применением судом норм материального права, неверным толкованием правовых норм, нарушением норм процессуального права. Из системного толкования норм Правил благоустройства (пунктов 4, 32, 34) на собственника не возлагается обязанность по содержанию прилегающей территории, если такая обязанность не предусмотрена соглашением, при этом участие собственника в содержании прилегающей территории является добровольным и осуществляется на основании соглашения. В нарушение положений частей 4, 5 статьи 198, части 3 статьи 196 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в мотивировочной части решения суда отсутствуют выводы в отношении приведенных в судебном заседании доводов заинтересованного лица, резолютивная часть решения суда не соответствует заявленным требованиям прокурора.

Изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда подлежит отмене на основании пункта 3 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с неправильным применением судом норм материального права.
В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В силу части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (действовавшей до 15 сентября 2015 года) гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа местного самоуправления нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативным правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта органа местного самоуправления противоречащим закону полностью или в части.
В соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
В соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм).
В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов (часть 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Суд первой инстанции, руководствуясь вышеуказанными положениями статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт органа местного самоуправления принят уполномоченным представительным органом муниципального образования Екатеринбургской городской Думой и в пределах предоставленных ей полномочий по решению вопросов местного значения городского округа.
Вместе с тем, судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции, удовлетворяя заявление по существу требований о признании недействующими в части Правил благоустройства, неправильно применил нормы материального права.
Пунктом 4 Правил благоустройства установлены основные понятия, используемые для целей настоящих Правил, в силу абзаца 18 которого прилегающая территория - земельный участок, непосредственно прилегающий к объекту недвижимости (земельному участку, зданию, строению, сооружению) или временному объекту, содержание которого обеспечивается юридическими и физическими лицами на основании соглашения о содержании прилегающей территории.
Границы прилегающей территории, лица, ответственные за содержание прилегающей территории, перечень видов работ по содержанию прилегающей территории определяются соглашением о содержании прилегающей территории, заключаемым физическими и юридическими лицами с администрациями районов (пункт 32 Правил благоустройства).
Размер и границы прилегающей территории определяются по усмотрению сторон (пункт 34 Правил благоустройства).
Таким образом, прилегающей является территория, содержание которой обеспечивается юридическими и физическими лицами на основании соглашения о содержании прилегающей территории. При отсутствии соглашения о содержании прилегающей территории, которым также определяются границы, размер и перечень видов работ по ее содержанию, отсутствует как таковая нормативно установленная прилегающая территория.
При этом пункт 6 Правил благоустройства, в части оспариваемой прокурором, подлежит толкованию с обязательным применением понятия прилегающей территории, предусмотренного в пункте 4, в совокупности с положениями пунктов 32, 34 настоящих Правил.
Следовательно, исходя из систематического толкования оспариваемой нормы, которым является уяснение содержания правовых норм в их взаимосвязи, с их местом и значением в данном нормативном акте, абзац 2 пункта 6 Правил благоустройства предусматривает обязанность собственников земельных участков, зданий, строений и сооружений и (или) уполномоченных ими лиц, являющихся владельцами и (или) пользователями земельных участков, зданий, строений и сооружений по обеспечению уборки и очистки прилегающей территории исключительно при наличии соглашения о содержании прилегающей территории, заключенного физическими и юридическими лицами с администрациями районов. Иное толкование из указанной нормы не следует, поскольку буквальное (ограниченное) толкование данной нормы без учета установленных специальных понятий (терминов), подлежащих применению во всем нормативном акте в одном понимании, как это также предусмотрено статьей 21 Областного закона от 10.03.1999 № 4-ОЗ "О правовых актах в Свердловской области", является неправильным.
Нормативный правовой акт в оспариваемой части соответствует требованиям, предъявляемым к муниципальным правовым актам, которые должны: исключать избыточность нормативного правового регулирования, в том числе необоснованное дублирование норм федерального законодательства, законодательства Свердловской области, муниципальных правовых актов; иметь определенность используемых понятий, а в случае если в муниципальном правовом акте используются специальные термины и понятия, не имеющие официального определения в правовых актах более высокой юридической силы, содержать их определения (глава 6 Решения Екатеринбургской городской Думы от 28.06.2011 № 47/44 "Об утверждении Положения "О муниципальных правовых актах Екатеринбургской городской Думы и главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы").
Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу о несостоятельности доводов прокурора о противоречии оспариваемой нормы статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой бремя содержания принадлежащего ему имущества несет собственник, если иное не предусмотрено законом или договором.
Согласно Правилам благоустройства собственники, иные уполномоченные лица осуществляют содержание прилегающей территории исключительно при наличии соглашения, заключенного с администрацией района. При этом, понятие соглашения в праве широко используется как синоним понятий договор, контракт, и в случае его заключения вышеуказанные лица несут соответствующую обязанность по исполнению соглашения в силу положений статьи 309 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов.
Вывод суда о том, что обязанность по содержанию прилегающей территории в нарушение требований статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации возложена на собственников решением органа местного самоуправления, является неправильным и сделан без учета вышеуказанных нормативных положений Правил благоустройства. В данном случае органом местного самоуправления в пределах предусмотренных полномочий установлен порядок участия собственников в благоустройстве прилегающих территорий, соответствующий требованиям гражданского законодательства, в том числе пункту 3 статьи 154 Гражданского кодекса Российской Федерации, в силу которого для заключения договора необходимо выражение согласованной воли двух сторон, в случае отсутствия которой норма Правил благоустройства в оспариваемой части не подлежит применению.
Также отсутствует указанный заявителем коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом "д" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, в виде нарушения компетенции органа местного самоуправления, пределы которой в данном случае не нарушены.
Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу, что оснований для удовлетворения заявления не имеется, поскольку оспариваемый в части нормативный правовой акт не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, и не нарушает права неопределенного круга лиц, в интересах которых обратился в суд прокурор.
В соответствии с пунктом 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.
Учитывая изложенное, решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении заявления.
Руководствуясь частью 1 статьи 308, пунктом 2 статьи 309, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ленинского районного суда города Екатеринбурга Свердловской области от 13 августа 2015 года отменить, принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении заявления прокурора города Екатеринбурга о признании недействующими в части Правил благоустройства территории муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных Решением Екатеринбургской городской Думы от 26 июня 2012 года № 29/61.

Председательствующий
Т.Е.СОБОЛЕВА

Судьи
И.И.КОРМИЛЬЦЕВА
Е.С.ШУМКОВ


------------------------------------------------------------------