Апелляционное определение Свердловского областного суда от 15.07.2015 по делу N 33-10452/2015 <Об оставлении без изменения Решения Новоуральского городского суда Свердловской области от 05.05.2015, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими отдельных положений Перечня затрат, учитываемых при определении размера родительской платы за содержание ребенка в муниципальных дошкольных образовательных организациях, реализующих основную образовательную программу дошкольного образования, утв. Постановлением Администрации Новоуральского городского округа от 05.12.2014 N 2692-а>
СВЕРДЛОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 июля 2015 г. по делу № 33-10452/2015
Судья Гладких М.А.
Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:
председательствующего судьи Соболевой Т.Е.,
судей Шумкова Е.С., Старкова М.В.,
при секретаре К.,
рассмотрела в открытом судебном заседании 15 июля 2015 года гражданское дело по заявлению прокурора ЗАТО города Новоуральска о признании недействующим в части нормативного правового акта
по апелляционному представлению прокурора ЗАТО города Новоуральска
на решение Новоуральского городского суда Свердловской области от 05 мая 2015 года.
Заслушав доклад судьи Соболевой Т.Е., объяснения представителя заявителя прокурора ЗАТО города Новоуральска Гавриной Ю.В., поддержавшей доводы апелляционного представления в части, представителя Администрации Новоуральского городского округа Р., возражавшей против доводов апелляционного представления, судебная коллегия
установила:
05 декабря 2014 года Администрацией Новоуральского городского округа принято постановление № 2692-а "О размере родительской платы за содержание ребенка (присмотр и уход за ребенком)", опубликованное в официальном издании "Нейва" 17 декабря 2014 года № 104, которое дополнено пунктом 1-1 постановлением Администрации Новоуральского городского округа 10 февраля 2015 года № 257-а "О внесении изменений в постановление Администрацией Новоуральского городского округа от 05.12.2014 № 2692-а "О размере родительской платы за содержание ребенка (присмотр и уход за ребенком)", опубликованным в официальном издании "Нейва" 17 февраля 2015 года № 15 ("Сборник официальных документов", № 5).
Пунктом 1-1 постановления Администрации Новоуральского городского округа от 05 декабря 2014 года № 2692-а (в редакции постановления Администрации Новоуральского городского округа 10 февраля 2015 года № 257-а) утвержден перечень затрат, учитываемых при определении размера родительской платы за содержание ребенка (присмотр и уход за ребенком) в муниципальных дошкольных образовательных организациях, реализующих основную образовательную программу дошкольного образования (далее - Перечень затрат), в который включены - расходы на организацию питания: организация подвоза продуктов питания (подпункт 2 пункта 1); заработная плата с начислениями по должностям кухонный рабочий, повар (подпункт 4 пункта 1); расходы на хозяйственно-бытовое обслуживание детей, на обеспечение соблюдения детьми личной гигиены и режима дня: организация перевозки белья, постельных принадлежностей, ковровых изделий и материалов для хозяйственных целей, перечисленных в подпункте 2 пункта 2 настоящего Перечня (подпункт 3 пункта 2).
Прокурор ЗАТО города Новоуральска обратился в суд с заявлением о признании недействующими со дня принятия подпунктов 2, 4 пункта 1, подпункта 3 пункта 2 Перечня затрат, как противоречащих пункту 3 части 1 статьи 8, пункту 1 части 1 статьи 9, части 1 статьи 52, части 4 статьи 65 Федерального закона от 29.12.2012 № 237-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", а также положениям частей 1, 2 главы III Методических рекомендаций по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования (письмо Минобрнауки РФ от 31.07.2014 № 08-1002).
Представитель заявителя прокурора ЗАТО города Новоуральска Г. в судебном заседании заявленные требования поддержал.
Представитель заинтересованного лица Администрации Новоуральского городского округа Р. в судебном заседании заявленные требования не признала.
Решением Новоуральского городского суда Свердловской области от 05 мая 2015 года отказано в удовлетворении заявления прокурора ЗАТО города Новоуральска.
В апелляционном представлении заявитель прокурор ЗАТО города Новоуральска просит решение суда отменить, принять новое решение, указывая на неверное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильное применение судом норм материального права, неприменение судом закона, подлежащего применению.
Заинтересованным лицом Администрацией Новоуральского городского округа принесены возражения относительного апелляционного представления, в которых указано на законность решения суда.
Изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность решения суда в пределах доводов апелляционного представления в соответствии с частью 1 статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия не находит оснований для отмены или изменения решения суда.
В суде апелляционной инстанции представителем заявителя прокурора ЗАТО города Новоуральска апелляционное представление было поддержано в части отмены решения суда в отношении подпункта 4 части 1 Перечня затрат, которым в расходы на организацию питания включена заработная плата с начислениями по должностям кухонный рабочий, повар, поскольку указанные расходы должны быть внесены в состав субвенции, подлежащей зачислению в доход местного бюджета, предоставляемой за счет средств областного бюджета.
В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В силу части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта органа местного самоуправления противоречащим закону полностью или в части.
В соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
В соответствии с положениями пункта 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация отдыха детей в каникулярное время относится к вопросам местного значения городского округа.
При этом, согласно части 2 статьи 18 указанного Федерального закона, финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).
Правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, правовое положение участников отношений в сфере образования регламентируются Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ).
Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ разделены функции по предоставлению бесплатного и общедоступного дошкольного образования и по осуществлению присмотра и ухода за детьми в организациях, осуществляющих образовательную деятельность.
В силу части 1 статьи 65 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ дошкольные образовательные организации осуществляют присмотр и уход за детьми, под которым следует понимать комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня (пункт 34 статьи 2 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ). Присмотр и уход за детьми осуществляется организациями, осуществляющими образовательную деятельность, на основании договора об оказании соответствующих услуг между родителями (законными представителями) ребенка и организацией.
Создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, отнесено к полномочиям органов местного самоуправления (пункт 3 части 1 статьи 9 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ).
Присмотр и уход за детьми в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, по своему существу является деятельностью, замещающей функции и обязанности родителей по заботе о детях. Родители несут ответственность за воспитание и развитие своих детей, они обязаны заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии своих детей в силу части 1 статьи 63 Семейного кодекса Российской Федерации.
Таким образом, родители не могут устраняться от бремени несения расходов на содержание детей (присмотр и уход за детьми), в том числе в образовательных организациях. Данная правовая позиция была подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 15 мая 2006 года № 5-П.
В связи с изложенным частью 2 статьи 65 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ установлено, что за присмотр и уход за ребенком учредитель организации, осуществляющей образовательную деятельность, вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей (законных представителей) и ее размер, если иное не установлено Федеральным законом. Учредитель вправе снизить размер родительской платы или не взимать ее с отдельных категорий родителей (законных представителей) в определяемых им случаях и порядке.
При этом, как было правильно отмечено судом первой инстанции, Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ оставляет на усмотрение учредителя и не устанавливает определенных параметров и каких-либо ограничений в регулировании учредителем образовательной организации вопросов установления родительской платы, за исключением содержащегося в части 4 статьи 65 указанного Закона запрета на включение в родительскую плату расходов на реализацию образовательной программы дошкольного образования, а также расходов на содержание недвижимого имущества данных образовательных организаций.
Это связано с тем, что обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных и общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации, отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ).
Разрешая дело, суд первой инстанции проанализировал вышеуказанные положения статей 2, 65 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" в совокупности с постановлением Правительства Свердловской области от 20.01.2015 № 17-ПП "Об утверждении Порядков предоставления и расходования субвенций из областного бюджета местным бюджетам на финансовое обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях и финансовое обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях в 2015 - 2017 годах", которым установлены субвенции, подлежащие зачислению в доходы местных бюджетов и направляемые для финансирования расходов муниципальных дошкольных образовательных организаций, к которым не относятся расходы, указанные в оспариваемом Перечне затрат.
На основании изложенного суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Администрацией Новоуральского городского округа как уполномоченным органом местного самоуправления и не противоречит положениям законодательства.
Таким образом, правильно установив, что оспариваемые нормы Перечня затрат не противоречат закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд первой инстанции обоснованно в соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации отказал в удовлетворении заявления.
Указанные выводы суда первой инстанции судебная коллегия находит правильными.
В целом апелляционное представление повторяет доводы заявления и правовую позицию, которые являлись предметом рассмотрения суда первой инстанции и получили надлежащую правовую оценку. Основания для иной оценки и иного применения норм материального права у суда апелляционной инстанции в данном случае отсутствуют.
Судебная коллегия находит довод апелляционного представления, в части поддержанной в суде апелляционной инстанции, необоснованным, построенным на неправильном толковании норм материального права.
Ссылка прокурора на главу III Методических рекомендаций по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования, изложенных в письме Министерства образования и науки Российской Федерации от 31.07.2014 № 08-1002 (далее - Методические рекомендации), не подтверждает правильность выводов прокурора, поскольку приведенная в нем методика расчета нормативных затрат на оказание услуги по реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования является рекомендуемой к использованию учредителем дошкольной образовательной организации, к полномочиям которой относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования, а также создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, и указывает расходы, финансовое обеспечение которых не осуществляется за счет средств субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем, главой II указанных Методических рекомендаций предусмотрено, что в соответствии с объемом государственных гарантий прав на получение дошкольного образования, закрепляемых Федеральным государственным образовательным стандартом дошкольного образования (далее - ФГОС ДО), за счет бюджета субъекта Российской Федерации должна быть обеспечена оплата труда следующих категорий работников, осуществляющих реализацию основной общеобразовательной программы дошкольного образования (далее - Программа): воспитатели; прочие педагогические работники, обеспечивающие реализацию Программы во всех пяти областях развития детей, а также обеспечивающие выполнение требований ФГОС к психолого-педагогическим условиям реализации Программы, в том числе руководители, работники, инструкторы по физической культуре, музыкальные руководители, концертмейстеры, педагоги дополнительного образования, педагоги-организаторы, социальные педагоги, педагоги-психологи, руководители физического воспитания, учителя-дефектологи (дефектологи), учителя-логопеды (логопеды), методисты, старшие воспитатели; учебно-вспомогательный персонал, в том числе младшие воспитатели, помощники воспитателей; руководящие и административно-хозяйственные работники, работники, обеспечивающие финансовую и хозяйственную деятельность, охрану жизни и здоровья детей, в том числе руководители организации, их заместители, в том числе заместители по безопасности, бухгалтера, экономисты, инспектор по охране труда, документоведы, программисты, эксперты, специалисты по кадрам, делопроизводители, кассиры, специалисты планово-экономических отделов, техники, заведующие хозяйством, рабочий по уборке зданий, уборщица, рабочий по комплексному обслуживанию и уборке территории, дворник, охранник, рабочий бассейна, медицинские работники (за исключением медицинских работников, обеспечивающих оказание первичной медико-санитарной помощи, прохождение периодических медицинских осмотров и диспансеризации), в том числе медицинская сестра по диетическому питанию, за исключением персонала, обеспечивающего создание условий для осуществления присмотра и ухода и оказание услуг по присмотру и уходу за детьми.
Таким образом, в указанном перечне отсутствует персонал, обеспечивающий создание условий для осуществления присмотра и ухода и оказание услуг по присмотру и уходу за детьми, который составляет исключение, к которым также относятся работники, обеспечивающие доставку и хранение продуктов питания, приготовление продуктов питания (повара, водители, грузчики, кладовщики, подсобные рабочие и прочие).
Ссылка в апелляционном представлении на часть 1 статьи 52 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ, в силу которой в образовательных организациях наряду с должностями педагогических работников, научных работников предусматриваются должности инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции, не свидетельствует о незаконности решения суда, поскольку указанной норме полностью корреспондируют вышеприведенные положения Методических рекомендаций, какие-либо противоречия оспариваемой прокурором нормы в данном случае также отсутствуют.
Таким образом, на федеральном уровне закреплено, что обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда учебно-вспомогательного персонала, осуществляющих реализацию общеобразовательных программ в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом, составляет предмет полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемых ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
В данном случае отсутствуют несоответствие Бюджетному кодексу Российской Федерации, в силу которого установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации относятся к бюджетным полномочиям субъекта Российской Федерации (статья 8), установление и исполнение расходных обязательств муниципальных образований относятся к бюджетным полномочиям муниципальных образований (статья 9). Органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных законом (пункт 5 статьи 86).
Апелляционное представление не содержит указаний о допущенных судом нарушениях норм материального и процессуального права, являющихся основанием для отмены решения суда, и судебной коллегией указанные основания установлены не были.
Руководствуясь статьями 327.1, 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Новоуральского городского суда Свердловской области от 05 мая 2015 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора ЗАТО города Новоуральска - без удовлетворения.
Председательствующий
Т.Е.СОБОЛЕВА
Судьи
Е.С.ШУМКОВ
М.В.СТАРКОВ
------------------------------------------------------------------