Апелляционное определение Свердловского областного суда от 15.07.2015 по делу N 33-10935/2015 <Об отмене Решения Новолялинского городского суда Свердловской области от 15.05.2015 и признании частично недействующими Правил содержания территории, обеспечения благоустройства и озеленения Новолялинского городского округа, утв. Решением Думы Новолялинского городского округа от 26.04.2012 N 14 >

СВЕРДЛОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 июля 2015 г. по делу № 33-10935/2015

Судья Макаров И.А.

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:
председательствующего Соболевой Т.Е.,
судей Шумкова Е.С.,
Старкова М.В.,
при секретаре К.,
рассмотрела в открытом судебном заседании 15 июля 2015 года гражданское дело по заявлению Б. о признании недействующими в части Правил содержания территории, обеспечения благоустройства и озеленения Новолялинского городского округа, утвержденных Решением Думы Новолялинского городского округа от 26 апреля 2012 года № 14,
по апелляционной жалобе заявителя Б.
на решение Новолялинского районного суда Свердловской области от 15 мая 2015 года.
Заслушав доклад судьи Соболевой Т.Е., объяснения представителя заинтересованного лица Думы Новолялинского городского округа О., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Гавриной Ю.В., полагавшей решение суда подлежащим отмене, судебная коллегия

установила:

Решением Думы Новолялинского городского округа от 26.04.2012 № 14 утверждены Правила содержания территории, обеспечения благоустройства и озеленения Новолялинского городского округа (далее - Правила), опубликованные 27.04.2012 в "Муниципальном вестнике Новолялинского городского округа" № 15, введенные в действие с 01.05.2012, в которые были внесены изменения Решением Думы Новолялинского городского округа от 26.06.2014 № 173, опубликованным 27.06.2014 в "Муниципальном вестнике Новолялинского городского округа" № 23, вступившим в силу после его официального опубликования на основании пункта 8 статьи 48 Устава Новолялинского городского округа.
Заявитель Б., являясь собственником 1/2 доли дома, расположенного по адресу: <...>, с земельным участком, общей площадью 1459,00 кв. м, а также двухкомнатной квартиры, общей площадью <...> кв. м, по адресу: <...>, обратилась в суд с заявлением о признании недействующими с момента вступления в действие пунктов 8 - 11, 15 - 17, 23, 24 Правил, как противоречащих федеральному законодательству и нарушающих права заявителя.
В обоснование заявления заявитель Б. указала, что оспариваемыми нормами муниципального правового акта на собственников жилых домов, земельных участков, иных объектов собственности, в том числе помещений в многоквартирных домах, возложена обязанность осуществлять содержание прилегающей территории, бремя содержания имущества (территории), в отношении которого у них отсутствуют какие-либо права, что противоречит требованиям федерального законодательства: части 3 статьи 30, части 1 статьи 36, части 1 статьи 39 Жилищного кодекса Российской Федерации; пункту 15 Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.2006 № 491, статьям 2, 3, 210 Гражданского кодекса Российской Федерации; положениям статей 7, 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и нарушает права заявителя.
В судебное заседание заявитель Б. не явилась, представитель заявителя К. настаивал на удовлетворении заявления, уточнив заявленные требования о признании недействующими указанных в заявлении пунктов Правил в части возложения обязанности по содержанию прилегающих территорий, дорог и тротуаров.
Представитель заинтересованного лица Думы Новолялинского городского округа О. в судебном заседании заявленные требования не признала.
Решением Новолялинского городского суда Свердловской области от 15 мая 2015 года в удовлетворении заявления Б. отказано.

В апелляционной жалобе заявитель просит решение суда отменить, указывая, что судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда не соответствуют изложенным в решении суда обстоятельствам, судом неправильно истолкован закон, в частности статьи 2, 3, 8, 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункт 25 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который не устанавливает для собственников зданий (помещений в них) обязанности по благоустройству прилегающей территории, которая иными федеральными законами также не установлена.
Заинтересованным лицом Думой Новолялинского городского округа принесены письменные возражения относительно апелляционной жалобы заявителя с указанием о законности решения суда.
Заявитель Б., представитель заявителя К., извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, не просили об отложении рассмотрения дела, с учетом изложенного судебная коллегия считает возможным рассмотрение дела в их отсутствие на основании части 3 статьи 167 и части 2 статьи 252 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность решения суда в пределах доводов апелляционной жалобы в соответствии с частью 1 статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда подлежит отмене на основании пункта 4 части 1 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с неправильным применением судом норм материального права.
В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
В соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм).
Суд первой инстанции, руководствуясь вышеуказанными положениями статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также нормами подпункта 13 пункта 1 статьи 6, подпункта 25 пункта 3 статьи 23 Устава Новолялинского городского округа, утвержденного Решением Новолялинской районной Думы от 13.04.2005 № 81, пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт органа местного самоуправления принят уполномоченным представительным органом муниципального образования Думой Новолялинского городского округа и в пределах предоставленных ей полномочий по решению вопросов местного значения городского округа.
Вместе с тем, судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявления по существу требований о признании недействующими отдельных пунктов Правил, неправильно применил нормы материального права.
В соответствии с пунктом 8 Правил качественная и своевременная уборка уличных и прилегающих территорий, содержание их в чистоте и порядке являются обязанностью юридических лиц независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, индивидуальных предпринимателей, граждан, в собственности, хозяйственном ведении, оперативном управлении, аренде которых находятся здания и сооружения, а также имеющих в собственности, владении или пользовании земельные участки, в пределах границ, определяемых пунктом 9 настоящих Правил.
В силу пункта 10 Правил обязанность по производству работ, связанных с содержанием объектов внешнего благоустройства, возлагается:
по придомовым и прилегающим территориям многоквартирных домов - на собственников многоквартирных домов, товарищества собственников жилья, собственников нежилых помещений, расположенных в многоквартирных домах, либо на организации, управляющие жилищным фондом многоквартирного дома (подпункт 5);
по уборке и содержанию территорий организаций, физических лиц и прилегающих к ним территорий, подъездов - на организации, физических лиц в собственности, пользовании которой находятся строения, расположенные на указанных территориях (подпункт 9);
по прилегающим территориям к индивидуальным (частным) жилым домам - на собственников, данных жилых домов (подпункт 15).
В силу пункта 15 Правил собственники и пользователи индивидуальных жилых домов, многоквартирных домов обязаны: содержать отведенную и прилегающую территорию в соответствии с действующими санитарными, экологическими, техническими и противопожарными нормами и правилами (подпункт 1); убирать прилегающую территорию по периметру строений и ограждений, к ним примыкающим, до проезжей части дороги (подпункт 3); при уборке прилегающей территории в зимний период не допускается размещение снежных валов вне границ прилегающей территории и выброса снега на проезжую часть дорог (подпункт 8).
На застройщиков индивидуальных жилых домов возлагается обязанность по постоянному уходу и содержанию в надлежащем состоянии как самих земельных участков, предоставленных им на праве собственности, пользования, аренды, так и прилегающих к ним территорий, включая тротуары и проезды (пункт 16).
Территории улиц и объекты внешнего благоустройства, расположенные на этих территориях, не попадающие в периметр ограждений жилых домов, должны содержаться за счет средств всех собственников объектов недвижимости, расположенных на данной улице. Организация работ по содержанию и санитарной очистке улицы возлагается на жителей данной улицы, кроме случаев, когда содержание объектов внешнего благоустройства возложено в установленном порядке на уполномоченную организацию и осуществляется за счет средств бюджета Новолялинского городского округа (пункт 17).
На собственников частных жилых домов возлагается ответственность за ликвидацию строений, после пожара и иных стихийных бедствий в течение одного года после происшествия. На собственников частных жилых домов возлагается ответственность за ликвидацию строений не пригодных и не используемых для проживания в течение одного года. Собственник обязан самостоятельно или по договору со специализированной организацией обеспечить вывоз мусора и других отходов, образовавшихся в результате разборки здания и ликвидации пожара, с отведенной и прилегающей территории в специально отведенные места (пункт 23).
Застройщики и собственники частных жилых домов обязаны выкашивать траву и ядовитые растения, в том числе борщевик Сосновского, на отведенной и прилегающей территории, не допуская цветения растений в целях противопожарной безопасности (пункт 24).
Отказывая в удовлетворении заявления, суд не принял во внимание, что возложение на собственников индивидуальных жилых домов, многоквартирных домов, а также собственников, владельцев, пользователей, лиц, осуществляющих эксплуатацию и содержание земельных участков и других объектов, обязанности по содержанию территории общего пользования, прилегающей к их имуществу, но не находящейся в их собственности, владении либо пользовании, является незаконным и может быть осуществлено только на основании федерального закона или договора в силу положений статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой бремя содержания принадлежащего ему имущества несет собственник, если иное не предусмотрено законом или договором.
По смыслу названной нормы по общему правилу именно собственник содержит принадлежащее ему имущество, что выражается в поддержании его пригодного и безопасного для эксплуатации состояния, несении соответствующих расходов. Бремя содержания имущества может быть возложено на другое лицо только в силу закона или согласно договору. Федеральное законодательство такой обязанности не предусматривает. В данном случае указанная обязанность возложена решением представительного органа местного самоуправления.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2, пунктом 1 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации порядок осуществления права собственности и других вещных прав, к которым также относятся частные случаи несения бремени содержания имущества лицом, не являющимся собственником, определяется гражданским законодательством.
В соответствии с пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.
Из системного толкования изложенных норм следует, что оспариваемые правоотношения регулируются нормами гражданского законодательства, и возложение на собственников, владельцев, пользователей индивидуальных жилых домов, многоквартирных домов и земельных участков обязанности по содержанию территории, прилегающей к указанным объектам, может быть осуществлено на основании федерального закона или на основании договора. Действия, перечисленные в оспариваемых пунктах 8, 10, 15, 16, 17, 23, 24 Правил, обязывают граждан и юридических лиц обеспечить содержание, постоянную, качественную и своевременную очистку и уборку, благоустройство прилегающих территорий, находящихся на них объектов внешнего благоустройства, при этом ответственность за качественную и своевременную уборку прилегающей территории, в том числе к домам индивидуальной жилой застройки и многоквартирным домам, возлагается на собственников и пользователей данного жилья. Характер перечисленных работ предполагает несение материальных затрат на их выполнение.
При этом, судебная коллегия также учитывает, что постоянное выполнение вышеуказанных обязанностей влечет за собой материальные затраты на содержание прилегающей территории и угрозу привлечения к ответственности согласно пункту 175 Правил, в соответствии с которым за нарушение настоящих Правил предусмотрена ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и (или) законодательством Свердловской области.
Таким образом, вышеуказанные положения Правил следует признать недействующими, так как они противоречат требованиям федерального законодательства, поскольку обязывают неограниченный круг лиц во внедоговорном порядке содержать и убирать имущество, являющееся муниципальной собственностью, а не собственностью таких лиц, к которым также относится заявитель, чем нарушаются ее права.
Вместе с тем, судебная коллегия полагает, что оспариваемые пункты 10, 15, 16, 23, 24 Правил противоречат гражданскому законодательству в части указания на прилегающие территории, подъезды, тротуары и проезды, поскольку в остальной части положения указанных пунктов соответствуют требованиям статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации и статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации.
С учетом изложенного судебная коллегия приходит к выводу, что следует признать недействующими указанные нормы Правил: подпункт 5 пункта 10 в части слов "и прилегающим", подпункт 9 пункта 10 в части слов "и прилегающих к ним территорий, подъездов", подпункт 1 пункта 15 в части слов "и прилегающую", пункт 16 в части слов "так и прилегающих к ним территорий, включая тротуары и проезды", пункты 23 и 24 в части слов "и прилегающей", поскольку в оставшейся редакции сохраняется определенность содержания каждой нормы, что влечет их однозначное понимание и применение.
Пункт 8, подпункт 15 пункта 10, подпункты 3, 8 пункта 15, пункты 17 Правил следует признать недействующими полностью, поскольку они возлагают обязанность в отношении прилегающей и уличной территории, объектов внешнего благоустройства, расположенных на этих территориях, которые являются территориями общего пользования. Пунктом 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что территории общего пользования - это территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе улицы, проезды).
Таким образом, расположенные на территории городского округа территории общего пользования находятся в муниципальной собственности, следовательно, их уборка и содержание должны осуществляться органами местного самоуправления, в том числе на основании муниципального контракта с использованием средств, предусмотренных на эти цели бюджетом муниципального образования.
При этом судебная коллегия отмечает, что данное решение не исключает возможности возложения такой обязанности на физических и юридических лиц в случае наличия заключенных договоров между такими лицами и органом местного самоуправления, содержащих соответствующие условия, в том числе порядок их участия в благоустройстве прилегающей территории.
Возражения заинтересованного лица о наличии права у органа местного самоуправления по возложению на физических и юридических лиц обязанности по уборке и надлежащему содержанию прилегающих территорий, являются несостоятельными, поскольку положения пункта 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не могут толковаться для органа местного самоуправления как право устанавливать для собственников зданий (помещений в них) и сооружений принудительный порядок соответствующего участия в благоустройстве прилегающих территорий, поскольку содержание статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации предполагает прямое указание в законе на эту обязанность, вместе с тем в указанной норме Федерального закона такое прямое указание отсутствует, так же как и в иных Федеральных законах.
При этом являются неправильными выводы суда в части применения подпункта 2 пункта 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации с указанием, что на основании данной нормы возникают обязанности собственников зданий (помещений в них) без учета положений статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая регулирует бремя содержания имущества.
Под бременем содержания имущества в гражданском праве понимается гражданско-правовая обязанность субъекта права совершать определенные действия, а также нести расходы, обусловленные и связанные с обладанием имуществом, пользованием или в некоторых случаях с возможностью распоряжения им. Предусмотренная оспариваемыми пунктами Правил обязанность физических и юридических лиц по уборке и надлежащему содержанию прилегающих территорий входит в понятие бремени содержания имущества. Законодатель исходит из добровольности участия в выполнении социально значимых для городского округа работ, в рассматриваемой правовой ситуации выполнение обязанности по уборке и содержанию прилегающих территорий, не принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности или ином вещном праве, возлагается на указанных лиц в силу нормативного принуждения, что не относится к компетенции органов местного самоуправления, а может устанавливаться только федеральным законом или договором.
Положения подпункта 2 пункта 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации, в силу которого акты органов местного самоуправления могут служить основанием возникновения гражданских прав и обязанностей в случаях, прямо предусмотренных законом, не регулируют спорные правоотношения, поскольку относятся к властным актам, порождающим административные отношения.
Ссылки заинтересованного лица на Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 27.12.2011 № 613 не свидетельствуют о законности указанных норм, поскольку Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований указывают органам местного самоуправления учитывать требования действующего федерального законодательства, в том числе гражданского, земельного, жилищного.
Кроме того, Приказ не является законом, определяющим несение дополнительного бремени содержания физическими и юридическими лицами имущества, не принадлежащего им на праве собственности или ином вещном праве, которым в силу положений пункта 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации является настоящий Кодекс и принятые в соответствии с ними иные федеральные законы, регулирующие отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса.
Вместе с тем, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для признания недействующими пункта 9 Правил, который определяет границы прилегающих территорий, что относится к полномочиям органа местного самоуправления, и пункта 11 Правил, которым установлены требования, предъявляемые к содержанию территорий, которые не противоречат федеральному законодательству и не содержат правовых норм, определяющих правила поведения субъектов регулируемых отношений, в отношении прилегающих территорий.
В силу положений части 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующим или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.
Информация о решении суда подлежит опубликованию в официальном издании "Муниципальный вестник Новолялинского городского округа" в течение 10 дней со дня вступления решения суда в законную силу, которым в данном случае в соответствии с частью 5 статьи 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации является день принятия определения суда апелляционной инстанции.
Руководствуясь пунктом 2 статьи 328, статьями 327.1, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Новолялинского городского суда Свердловской области от 15 мая 2015 года отменить в части, принять по делу новое решение, которым заявление Б. удовлетворить частично.
Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу: пункт 8, подпункт 5 пункта 10 в части слов "и прилегающим", подпункт 9 пункта 10 в части слов "и прилегающих к ним территорий, подъездов", подпункт 15 пункта 10, подпункт 1 пункта 15 в части слов "и прилегающую", подпункты 3, 8 пункта 15, пункт 16 в части слов "так и прилегающих к ним территорий, включая тротуары и проезды", пункт 17, пункты 23 и 24 в части слов "и прилегающей" Правил содержания территории, обеспечения благоустройства и озеленения Новолялинского городского округа, утвержденных Решением Думы Новолялинского городского округа от 26 апреля 2012 года № 14, с изменениями, внесенными Решением Думы Новолялинского городского округа от 26 июня 2014 года № 173. В остальной части решение суда оставить без изменения.

Председательствующий
Т.Е.СОБОЛЕВА

Судьи
Е.С.ШУМКОВ
М.В.СТАРКОВ


------------------------------------------------------------------