Апелляционное определение Свердловского областного суда от 03.06.2015 по делу N 33-1568/2015 <Об отмене Решения Ленинского районного суда г. Екатеринбурга от 14.11.2014 и отказе в удовлетворении заявления о признании недействующей статьи 48 Решения Екатеринбургской городской Думы от 13.11.2007 N 68/48 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" в части перевода территории Верх-Исетского района муниципального образования "город Екатеринбург" в границах улиц Зоологическая - Репина - Волгоградская - С. Дерябиной из территории общего пользования в зону обслуживания и деловой активности местного значения>

СВЕРДЛОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 3 июня 2015 г. по делу № 33-1568/2015

Судья Василькова О.М.

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:
председательствующего Соболевой Т.Е.,
судей Кормильцевой И.И.,
Старкова М.В.,
при секретаре К.,
рассмотрела в открытом судебном заседании 03 июня 2015 года гражданское дело по заявлению прокурора города Екатеринбурга о признании недействующей статьи 48 Решения Екатеринбургской городской Думы от 13.11.2007 № 68/48 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" (с изменениями, внесенными Решениями Екатеринбургской городской Думы) в части перевода территории Верх-Исетского района муниципального образования "город Екатеринбург" в границах улиц Зоологическая - Репина - Волгоградская - С. Дерябиной из территории общего пользования (парков, набережных) в зону обслуживания и деловой активности местного значения,
по апелляционным жалобам заинтересованных лиц Екатеринбургской городской Думы, Администрации города Екатеринбурга, Общества с ограниченной ответственностью "И", Общества с ограниченной ответственностью "Т" на решение Ленинского районного суда города Екатеринбурга Свердловской области от 14 ноября 2014 года.
Заслушав доклад судьи Соболевой Т.Е., объяснения представителей заинтересованных лиц - Екатеринбургской городской Думы А., Общества с ограниченной ответственностью "И" Б., Общества с ограниченной ответственностью "Т" Г., поддержавших доводы апелляционных жалоб, представителей заявителя прокурора города Екатеринбурга Вохмянина С.В., Дорофеевой И.П., возражавших против доводов апелляционных жалоб, судебная коллегия

установила:

прокурор города Екатеринбурга обратился в суд с заявлением о признании недействующей статьи 48 Решения Екатеринбургской городской Думы от 13.11.2007 № 68/48 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" (с изменениями, внесенными Решениями Екатеринбургской городской Думы) в части перевода территории Верх-Исетского района муниципального образования "город Екатеринбург" в границах улиц Зоологическая - Репина - Волгоградская - С. Дерябиной из территории общего пользования (парков, набережных) в зону обслуживания и деловой активности местного значения (далее - Правила землепользования и застройки), официально опубликованного в установленном порядке в официальном средстве массовой информации "Вестник Екатеринбургской городской Думы".
В обоснование требований указано на противоречие оспариваемой нормы положениям статей 30, 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьям 3, 8, 34, 52 Федерального закона "Об охране окружающей среды", статье 2 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам: пунктам 5.1, 7.1.12 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов"; пунктам 2.5, 2.8 СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения"; пунктам 2.2, 2.4 СанПиН 2.1.6.1032-01 "Гигиенические требования к обеспечению качества атмосферного воздуха населенных мест"; пункту 6.3 СН 2.2.4/2.1.8.562-96 "Шум на рабочих местах, в помещениях жилых и общественных зданий и на территории жилой застройки". В результате перевода территории сокращена санитарная зона объектов негативного воздействия: Широкореченского кладбища, ЕМУП "М", Автобусного предприятия № 3, ЕМУП "Т", западного трамвайного депо, установлена возможность определения разрешенного использования земельных участков для размещения объектов социального назначения, что создает реальную угрозу жизни и здоровью граждан. Решениями Екатеринбургской городской Думы от 26.06.2012 № 28/61, от 12.02.2013 № 7/70 редакция статьи 48 в оспариваемой части изложена в аналогичной редакции, содержание которой в решении Екатеринбургской городской Думы от 23.06.2009 № 20/7 постановлением Уставного Суда Свердловской области от 22.06.2011 признано не соответствующим Уставу Свердловской области, федеральным законам.
Представитель заявителя прокурора города Екатеринбурга в судебном заседании заявленные требования поддержал.
Представители заинтересованных лиц Екатеринбургской городской Думы, Администрации города Екатеринбурга, Общества с ограниченной ответственностью "И", Общества с ограниченной ответственностью "Т" в судебном заседании заявленные требования не признали.
Решением Ленинского районного суда города Екатеринбурга Свердловской области от 14 ноября 2014 года заявление прокурора города Екатеринбурга удовлетворено частично, статья 48 Решения Екатеринбургской городской Думы от 13.11.2007 № 68/48 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" (с изменениями, внесенными Решениями Екатеринбургской городской Думы) в оспариваемой части признана недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.
В апелляционных жалобах заинтересованные лица просят решение суда отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявления, указывая на неправильное применение судом норм процессуального и материального права, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела.
Заявителем прокурором города Екатеринбурга принесены возражения относительно апелляционных жалоб, в которых указано на законность и обоснованность решения суда.
Представитель заинтересованного лица Администрации города Екатеринбурга, извещенный надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился, не просил об отложении рассмотрения дела, с учетом изложенного судебная коллегия считает возможным рассмотрение дела в его отсутствие на основании части 3 статьи 167 и части 2 статьи 252 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность решения суда в пределах доводов апелляционных жалоб в соответствии с частью 1 статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда подлежит отмене на основании пунктов 3, 4 части 1 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с несоответствием выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, и неправильным применением судом норм материального и процессуального права.
В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В силу части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта органа местного самоуправления противоречащим закону полностью или в части.
В соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Суд первой инстанции, исходя из положений статей 8, 31, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 6 Устава муниципального образования "город Екатеринбург", пришел к правильному выводу о том, что при принятии оспариваемой части нормативного правового акта Екатеринбургской городской Думой были соблюдены законодательные требования в отношении полномочий органа местного самоуправления, порядка принятия, введения в действие оспариваемой нормы и ее формы. Недостатки, указанные в постановлении Уставного Суда Свердловской области от 22.06.2011 в части процедурных нарушений принятия акта, были устранены.
Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда, которые также не оспариваются сторонами по делу.
Вместе с тем, суд пришел к выводу о том, что содержание оспариваемой статьи 48 Правил землепользования и застройки в действующей редакции по существу повторяет норму, которая являлась предметом проверки Уставного Суда Свердловской области, которым было установлено несоответствие подпункта 78 пункта 1 Решения Екатеринбургской городской Думы от 23.06.2009 № 20/7 Уставу Свердловской области, Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, и исходя из требований части 5 статьи 56 Устава Свердловской области, удовлетворил заявление. Доводы заинтересованных лиц не были приняты судом во внимание с указанием, что Уставным Судом Свердловской области была дана правовая оценка оспариваемого правоположения.
Кроме того, суд принял во внимание выводы, содержащиеся в постановлении Уставного Суда Свердловской области со ссылкой на пункт 7.1.12 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", о том, что для Широкореченского кладбища установлена пятисотметровая санитарно-защитная зона, в которой находится часть оспариваемой территории в границах вышеуказанных улиц. С учетом положений статьи 52-1 Правил землепользования и застройки суд пришел к выводу, что в границах территориальной зоны Ц-2 - зона обслуживания и деловой активности местного значения, в которую включена санитарно-защитная зона Широкореченского кладбища, разрешено строительство зданий и сооружений, в том числе объектов социального назначения.
Судебная коллегия находит указанные выводы суда ошибочными, основанными на неправильном применении норм процессуального и материального права.
Предметом рассмотрения по настоящему делу является статья 48 (фрагмент № 49) Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных Решением Екатеринбургской городской Думы от 13.11.2007 № 68/48, действующая в редакции Решения Екатеринбургской городской Думы от 26.06.2012 № 28/61. В качестве оснований и доводов заявленных требований заявителем указано на противоречие оспариваемой нормы федеральному законодательству.
В силу положений статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судам общей юрисдикции подведомственны дела об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица по основаниям их противоречия иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, кроме Конституции Российской Федерации и конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.
В соответствии с Областным законом от 06.05.1997 № 29-ОЗ "Об Уставном Суде Свердловской области" Уставный Суд вправе разрешать только те юридические дела, которые отнесены к его ведению в соответствии с федеральными законами, Уставом Свердловской области и настоящим Областным законом (пункт 1 статьи 4).
Уставный Суд рассматривает вопросы соответствия законов Свердловской области и иных правовых актов, за исключением ненормативных (индивидуальных), принимаемых органами государственной власти Свердловской области, иными государственными органами Свердловской области, органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, Уставу Свердловской области, а также осуществляет толкование Устава Свердловской области (пункт 2 статьи 4).
Уставный Суд не вправе нарушать компетенцию федеральных судов, юрисдикция которых распространяется на территорию Свердловской области либо на соответствующую категорию дел, и мировых судей Свердловской области. Уставный Суд при осуществлении судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов (пункт 2 статьи 5).
Таким образом, в данном случае, исходя из предмета, оснований и доводов заявленных требований, суду следовало проверить, соответствует ли содержание оспариваемой части акта федеральным законам или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что в данном случае судом в полной мере сделано не было.
В соответствии с частью 3 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, могут не совпадать с границами территориальных зон (зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты).
Пунктом 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплено, что зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таким образом, санитарно-защитные зоны не являются территориальными зонами, а являются зонами с особыми условиями использования территорий, где использование земель осуществляется в соответствии с правилами землепользования, застройки и с учетом ограничений по использованию земельных участков, установленных законодательством Российской Федерации.
В данном случае в силу требований пунктов 6, 7 статьи 3, статьи 54 Правил землепользования и застройки использование земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в санитарно-защитных зонах, определяется ограничениями, установленными законами, иными нормативными правовыми актами применительно к санитарно-защитным зонам, водоохранным зонам, иным зонам ограничений, в том числе Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"; Федеральным законом от 30.03.1999 года № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", а также постановлениями Главного государственного санитарного врача Российской Федерации о введении в действие санитарно-эпидемиологических правил и нормативов.
Таким образом, оспариваемая статья Правил землепользования и застройки подлежит толкованию и применению в совокупности с вышеуказанными нормами.
С учетом изложенного, доводы заявителя о сокращении санитарно-защитной зоны указанных в заявлении объектов негативного воздействия являются ошибочными, построенными на неправильном толковании норм материального права. Также не основан на нормах права довод заявителя о том, что перевод территориальных зон делает возможным размещение в границах санитарно-защитных зон объектов жилого назначения, зон отдыха, курортов, санаториев и домов отдыха, садоводческих товариществ и коттеджной застройки, дачных и садово-огородных участков, а также объектов с нормируемыми показателями качества среды обитания (спортивных сооружений, детских площадок, образовательных и детских учреждений, больниц).
В соответствии со статьей 52-1 Правил землепользования и застройки зона обслуживания и деловой активности местного значения Ц-2 выделена для обеспечения правовых условий формирования местных (локальных) центров городских районов и центров вдоль улиц с широким спектром коммерческих и обслуживающих функций, ориентированных на удовлетворение повседневных и периодических потребностей населения. К основным, вспомогательным и условно разрешенным видам использования указанной зоны не относятся, в частности, объекты курортов, санаториев и домов отдыха, садоводческих товариществ и коттеджной застройки, дачных и садово-огородных участков, а предусмотренные виды разрешенного использования недвижимости должны соответствовать ограничениям по экологическим и санитарно-эпидемиологическим условиям (пункт 7 статьи 3 Правил землепользования и застройки).
В соответствии с пунктом 2 статьи 12 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.
В данном случае подлежат применению санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", которые регулируют проектирование, строительство, реконструкцию и эксплуатацию предприятий, планировку и застройку населенных мест, требования которых распространяются на размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых промышленных объектов и производств, объектов транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, опытно-экспериментальных производств, объектов коммунального назначения, спорта, торговли, общественного питания и др., являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека (пункт 1.2). В силу пункта 5.3 указанных правил допускается размещать в границах санитарно-защитной зоны промышленного объекта или производства, в том числе объекты торговли и общественного питания.
Вместе с тем, действие СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения" распространяется на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, деятельность которых связана с размещением, проектированием, строительством, реконструкцией, реставрацией (в том числе воссозданием) и эксплуатацией кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения и имеющими право на занятие данными видами деятельности (пункт 1.2).
Судебная коллегия также принимает во внимание, что ни само Решение Екатеринбургской городской Думы от 13.11.2007 № 68/48, ни Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", являющиеся приложением, в том числе в оспариваемой части, не предусматривают конкретных мероприятий, направленных на достижение целей, связанных с непосредственным осуществлением конкретного строительства. Оспариваемый в части нормативный правовой акт вводит в муниципальном образовании "город Екатеринбург" систему регулирования землепользования и застройки, которая основана на градостроительном зонировании в целях создания условий для устойчивого развития муниципального образования "город Екатеринбург", сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, защиты прав граждан и обеспечения равенства прав физических и юридических лиц в процессе реализации отношений, возникающих по поводу землепользования и застройки, и в оспариваемой части не узаконивает какое-либо строительство и не нарушает права неопределенного круга лиц.
Доводы заявителя о нахождении части территории в границах вышеуказанных улиц в пятисотметровой санитарно-защитной зоне, установленной для Широкореченского кладбища, не свидетельствуют о незаконности оспариваемой нормы, поскольку касаются вопросов, связанных непосредственно со строительством конкретных объектов, следовательно, выходят за пределы рассмотрения дела в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, и подлежат проверке в исковом производстве с учетом постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14.10.2014 № 65 "Об установлении размера санитарно-защитной зоны кладбища "Широкореченское" на территории г. Екатеринбурга Свердловской области", принятого в соответствии с пунктами 4.2, 4.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", которому не соответствуют выводы Уставного Суда Свердловской области, содержащиеся в постановлении от 22.06.2011.
Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу, что оснований для удовлетворения заявления не имеется, поскольку оспариваемый в части нормативный правовой акт не противоречит законодательству и не нарушает права граждан.
В соответствии с пунктом 2 статьи 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по делу новое решение.
Учитывая изложенное, решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении заявления.
Руководствуясь статьями 327.1, 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ленинского районного суда города Екатеринбурга Свердловской области от 14 ноября 2014 года отменить, принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении заявления прокурора города Екатеринбурга о признании недействующей статьи 48 Решения Екатеринбургской городской Думы от 13.11.2007 № 68/48 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" (с изменениями, внесенными Решениями Екатеринбургской городской Думы) в части перевода территории Верх-Исетского района муниципального образования "город Екатеринбург" в границах улиц Зоологическая - Репина - Волгоградская - С. Дерябиной из территории общего пользования (парков, набережных) в зону обслуживания и деловой активности местного значения.

Председательствующий
Т.Е.СОБОЛЕВА

Судьи
И.И.КОРМИЛЬЦЕВА
М.В.СТАРКОВ


------------------------------------------------------------------